การพัฒนาชุมชนท้องถิ่นในระบบคู่ขนาน

การพัฒนาชุมชนท้องถิ่นในระบบคู่ขนาน
พลเดช ปิ่นประทีป/๑๘ มกราคม ๒๕๕๖

      ไปดูงานที่อาเจะห์ ประเทศอินโดนีเซีย เมื่อปลายปีที่แล้ว โชคดีมากที่ทีมของเราได้ไปแวะเยี่ยมสำนักงานของธนาคารโลกที่จาร์กาตาร์ก่อนที่จะลงพื้นที่

เพราะที่นั่นเป็นสำนักงานร่วมของธนาคารโลกและองค์กรช่วยเหลือจากต่างประเทศหลายองค์กรที่จับมือสนับสนุนงานพัฒนาชุมชนท้องถิ่นแก้ความยากจน โดยผ่านแผนงานที่เรียกว่า PNPM คำย่อนี้แปลว่าสร้างชุมชนเข้มแข็งหรือ Community Empowerment
ที่นั่นเราได้ฟังผู้เชี่ยวชาญของธนาคารโลกและองค์กรภาคีมาสรุปให้เห็นภาพรวมงานพัฒนาชนบทแก้ความยากจนในอินโดนีเซีย ภูมิหลังทางประวัติศาสตร์การบ้านการเมืองของเขา การกระจายอำนาจและระบบการปกครอง ปัญหาความไม่สงบที่จังหวัดอาเจะห์และการคลี่คลายตัว ตลอดจนงานฟื้นฟูภายหลังความขัดแย้งฯลฯ เป็นการฟังจากองค์กรภายนอกล้วนๆ ไม่ใช่จากเจ้าหน้าที่รัฐ ข้อมูลที่ได้รับจึงค่อนข้างเป็นกลาง
เมื่อไปถึงจังหวัดอาเจะห์ เรายังได้ไปเห็นสำนักงาน PNPM อยู่ที่ตัวจังหวัด และที่ระดับอำเภอก็มี เขาบอกว่าอินโดนีเซียมีสำนักงานร่วมแบบนี้อยู่ทั่วประเทศ ที่ตำบลหมู่บ้านก็มีเป็นศูนย์ประสานงานของโครงการนับหมื่นนับแสนโครงการที่ชาวบ้านเข้ามาร่วมทำงานกัน ที่น่าทึ่งสำหรับผมคือองค์กรสนับสนุนจากต่างประเทศองค์กรหลักๆ ที่เข้าไปช่วยอินโดนีเซีย เขารวมตัวกันและบูรณาการกันได้จริงๆ ทั้งในด้านนโยบาย ยุทธศาสตร์ เงินทุน วิชาการ การบริหารจัดการ บุคคลากรและสำนักงาน ทั้งธนาคารโลก สหภาพยุโรป ออสเตรเลีย สหรัฐอเมริกา แคนาดาฯลฯ
ในประเทศไทยเราเองก็มีความพยายามแบบนี้กันอยู่นานสองนานแต่ไม่สำเร็จ และดูเหมือนจะล้มเลิกความคิดกันไปแล้ว ผมคิดว่าของเราคงมีทั้งปัจจัยในด้านตัวแทนองค์กรต่างประเทศเองที่รวมตัวกันไม่ได้และด้านวิถีวัฒนธรรมของเราเองที่เป็นอุปสรรค ทั้งในส่วนของภาคประชาสังคมและภาครัฐ

ระบบการพัฒนาDual Trackในอินโดนีเซีย
อินโดนีเซียในปัจจุบัน มีระบบการพัฒนาชุมชนที่เป็นแบบ 2 แนวทางคู่ขนานกันไป ระหว่างระบบพัฒนาโดยหน่วยงานราชการ และระบบ PNPM ที่กล่าวข้างต้น ซึ่งเป็นแบบกึ่งราชการกึ่งประชาสังคม และเป็นอย่างนี้ไปทั่วทั้งประเทศครับ
ผมขออธิบายระบบงาน PNPM ของอินโดนีเซียเพื่อความเข้าใจโดยสังเขป มันมีสถานะเป็นแผนงานเชิงนโยบายระดับชาติในการแก้ปัญหาความยากจนและเสริมสร้างความเข้มแข็งของภาคประชาชนและชุมชนท้องถิ่น มีระบบการบริหารแผนงานในรูปแบบกึ่งราชการ-กึ่งเอ็นจีโอ โดยมีธนาคารโลกและองค์แหล่งทุนสนับสนุนต่างประเทศเป็นผู้ออกแบบและให้การสนับสนุนทางวิชาการ รวมทั้งสมทบงบประมาณ มีระบบงบประมาณที่ผสมผสานระหว่างรัฐบาลกับองค์กรต่างประเทศ และระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น (ประมาณ ๙๐:๑๐) สำหรับงบประมาณจากองค์กรนานาชาติที่ร่วมกันลงขันนั้นก็มีขนาดใหญ่มาก ถึง 1,000 ล้านเหรียญสหรัฐต่อปี และช่วยติดต่อกันมาแล้วกว่า ๑๐ ปีครับ
นอกจากนั้น ในระบบงาน PNPM เขาใช้วิทยากรกระบวนการ ที่เรียก Facilitator ในระบบคู่ คือคนหนึ่งเป็นคนช่วยทางด้านสังคม และอีกคนเป็นทางด้านเทคนิค เขาให้ความสำคัญและลงทุนสร้าง พัฒนาและจ้างงานบุคลากรเหล่านี้มาเป็นกำลังขับเคลื่อนหลักที่ทำงานกับชาวบ้าน ทั่วประเทศมีประมาณ 10,000 คน หรือ3 คนต่อตำบล ทั้งหมดนี้ไม่ใช่ราชการแต่เป็นเจ้าหน้าที่โครงการเท่านั้น ส่วนในด้านพื้นที่เป้าหมายดำเนินการ เขาใช้พื้นที่ระดับตำบลเป็นกรอบการบริหารจัดการและหมู่บ้านเป็นเป้าหมายดำเนินงาน โดยมีนายอำเภอเป็นผู้กำกับดูแลและอำนวยความสะดวกด้านการเบิกจ่ายงบประมาณเท่านั้น

บทเรียนรู้จากกองทุน SIF ในประเทศไทย
หลังวิกฤตเศรษฐกิจปี 1997 ทั้งไทยและอินโดนีเซียต่างอยู่ในสภาพที่ย่ำแย่และได้รับการช่วยเหลือเงินกู้จากธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟ ซึ่งต่างมีเงื่อนไขให้ประเทศที่รับการช่วยเหลือจะต้องทำโครงการช่วยเหลือคนยากจนด้อยโอกาส ที่เรียกว่าตาข่ายนิรภัยทางสังคมหรือ Social Safety Net ในเวลานั้นอินโดนีเซียเลือกทำในรูปแบบโครงการ PNPM ซึ่งเป็นแบบกึ่งราชการ-กึ่งประชาสังคมอย่างที่ว่า และทำอย่างต่อเนื่องจนเป็นการถาวรเรื่อยมา ถึงปัจจุบันรวม 15 ปีแล้ว
แต่ของไทยเราเลือกที่จะทำเป็นลักษณะ เอาเงินมาตั้งเป็นกองทุนเพื่อการลงทุนทางสังคมหรือที่เรียกกันติดปากว่า SIF (Social Investment Fund) ด้วยจำนวนเงินก้อนเดียว 120 ล้านเหรียญหรือ 4,800 ล้านบาท ให้เป็นเครื่องมือเสริมการพัฒนาของรัฐ แบบชั่วคราวระยะเวลา 48 เดือน โดยไปตั้งสำนักงานกันที่ธนาคารออมสิน รูปแบบการทำงานก็เป็นแบบเอ็นจีโอล้วนๆ และเมื่อจบแล้วก็จบเลย ไม่มีโครงการต่อเนื่อง
ภายหลังจบโครงการ SIF ประเทศไทยหันกลับไปใช้ระบบการพัฒนาโดยหน่วยราชการตามปกติเพียงระบบเดียว ต่อมาก็มีโครงการตามนโยบายประชานิยมของนักการเมืองระดับชาติ มุ่งส่งท่องบประมาณลงไปถึงชุมชนรากหญ้าโดยตรง โดยมีข้าราชการและหน่วยงานรัฐเป็นผู้ขับเคลื่อนและกำกับดูแลโดยตรงอีกเช่นเคย เพราะรังเกียจเอ็นจีโอที่เป็นพี่เลี้ยงตัวกลาง
จากกองทุน SIF สู่โครงการกองทุนหมู่บ้าน 1 ล้านบาท สู่โครงการพัฒนาตำบล 1 ล้านบาท ต่อมาก็โครงการเอสเอ็มแอล โครงการไทยเข้มแข็ง หรือโครงการพนบ.-พนม.(สำหรับจังหวัดชายแดนภาคใต้) ฯลฯ ซึ่งทั้งหมดนี้พบว่ายังไม่สามารถทำให้ครอบครัวและชุมชนเข้มแข็งได้เท่าที่ควร ตรงข้ามหลายโครงการกลับไปกระตุ้นบริโภคนิยม ยิ่งทำให้ประชาชนมีหนี้สินครัวเรือนเพิ่มขึ้น แทนที่จะเสริมสร้างความเข้มแข็ง กลับยิ่งไปทำให้อ่อนแอและเสพติดนโยบายประชานิยมมากขึ้นทุกที
ในขณะที่อินโดนีเซียเขายอมรับคำแนะนำของธนาคารโลกและองค์กรภาค๊ทางสากล ยินยอมและเชิญชวนให้มาช่วยออกแบบ วางระบบและยินดีดำเนินการตามคำแนะนำเหมือนอย่างนักเรียนน้อย แต่ประเทศไทยซึ่งมักถือตนว่าไม่เคยเป็นเมืองขึ้นใคร การพัฒนาชนบทของเราในเวลานั้นก็คุยได้ว่าล้ำหน้ากว่าเพื่อนบ้านในละแวก จึงค่อนข้างทะนงตัวและหวาดระแวง อันนี้เป็นด้วยกันทั้งภาครัฐและภาคสังคม ในขณะเดียวกันก็ขาดการเรียนรู้อย่างน้อมใจและขาดการปรับตัวอย่างฉลาดเฉลียว ผ่านระยะเวลาไปเกือบสองทศวรรษหลังวิกฤตเศรษฐกิจ อินโดนีเซียกำลังก้าวไปข้างหน้าอย่างมั่นคง ในขณะที่ไทยเราล้มลุกคลุกคลานมาโดยตลอด จึงนับเป็นอุทาหรณ์ใหญ่เรื่องหนึ่งที่ต้องใคร่ครวญ

ระบบงานพัฒนาชุมชนที่ชายแดนใต้
อันที่จริงในปัจจุบัน เราเองก็มีสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.)อันเป็นหน่วยงานที่ไม่ใช่ระบบราชการ แต่ทำงานแบบกึ่งรัฐกึ่งเอ็นจีโออยู่แล้ว ตั้งมาได้สิบปี มีผลงานเด่นๆมากมาย แต่ถ้าเปรียบเทียบกับอินโดนีเซียยังนับว่าต่างกันมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ซึ่งมีปัญหาความไม่สงบที่มีมิติซับซ้อนและรุนแรงมากอย่างที่เป็นอยู่ ภารกิจการพัฒนาชุมชนท้องถิ่นในสถานการณ์สงครามเป็นเรื่องใหม่ของเรา ที่ควรต้องมีองค์กรเชี่ยวชาญพิเศษมาช่วยบุกเบิกพัฒนา ทั้งในด้านวิชาการ ด้านยุทธศาสตร์ยุทธวิธีในการทำงาน ด้านรูปแบบการบริหารจัดการ ฯลฯ ลำพังพอช.ที่มีภารกิจสนับสนุนส่งเสริมชุมชนอยู่ทั่วประเทศอาจเกินกำลัง
ในสมัยของรัฐบาล คมช. ผมและอาจารย์ไพบูลย์ วัฒนศิริธรรมจึงได้เสนอให้มีการจัดตั้งองค์การมหาชนขึ้นใหม่เพื่อการนี้ เราได้เคยยกร่างพระราชกฤษฎีกาขึ้นมาฉบับหนึ่งและส่งเข้าบรรจุวาระการพิจารณาของครม. แต่เนื่องจากช่วงนั้นมีร่างกฎหมายที่ค้างอยู่ในท่อมากมาย ในที่สุดเราจึงขอถอนเรื่องกลับคืน
มาในสถานการณ์ไฟใต้วันนี้ ภาวะสงครามก็ยังไม่มีทีท่าว่าจะยุติลงง่ายๆ งานพัฒนาจะทิ้งก็ไม่ได้ จะรอให้เกิดสันติภาพเสียก่อนก็ไม่ไหว การพัฒนาโดยหน่วยงานนอกรัฐเต็มไปด้วยอุปสรรคปัญหา รวมทั้งความขาดแคลนและความไม่ปลอดภัย องค์กรราชการแม้มีงบประมาณมากแต่ลงพื้นที่ทำงานเชิงคุณภาพไม่ได้ ทั้งยังตกเป็นเป็นหมายในฐานะคู่ขัดแย้งอีกด้วย
ถึงจุดนี้ การพัฒนาชุมชนในระบบคู่ขนานคือความจำเป็นสำหรับชายแดนใต้ ถ้าเล็งเห็นประเด็นเชิงนโยบายเช่นนี้ร่วมกัน ว่าการมีหน่วยงานองค์การมหาชนพิเศษหรือเฉพาะกิจแบบนี้ขึ้นมาเสริมจะเป็นประโยชน์ต่อการคลี่คลายปัญหาไฟใต้ ผมก็ขอฝากผู้มีอำนาจหน้าที่ลองพิจารณากันดูอีกทีนะครับ