“จังหวัดจัดการตนเอง” คืนสิงใดในญี่ปุ่น

“จังหวัดจัดการตนเอง” คือสิ่งใดในญี่ปุ่น?  

 พิเชษฐ เมาลานนท์

ทีมวิจัยปัญหาตุลาการศาสตร์ (๒๐๐๓)

ก่อตั้ง ณ มหาวิทยาลัยนีกาตะ, ญี่ปุ่น

๑๙ กรกฎาคม ๒๐๑๓

 

ผมได้ฟังมาว่า ไทยกำลังกล่าวขวัญกันเรื่อง “จังหวัดจัดการตนเอง” ที่ญี่ปุ่น จึงสงสัยขึ้นมาว่า นั่นคือความคิดใดในญี่ปุ่น เมื่อลงมือวิจัย ก็ได้ข้อสรุปพื้นฐาน ๓ ข้อ ต่อไปนี้

 

 

           ๑. ไทยไม่พึงเข้าใจไปว่า “จังหวัดจัดการตนเอง” คือความคิดหยิบยืมจากญี่ปุ่น แต่พึงภูมิใจได้ว่า นี่มาจากความคิดริเริ่มของไทยเอง               

           ๒. “เทศบาลจัดการตนเอง” คือหัวใจแห่งการปกครองของญี่ปุ่น เหตุนี้ “จังหวัดจัดการตนเอง” จึงมิใช่ศูนย์กลางความคิดที่ญี่ปุ่น                   

                        ๓. การปกครองท้องถิ่นที่ญี่ปุ่น ใช่จะไร้ข้อบกพร่อง แต่มีปัญหารอแ ก้ไขอยู่ไม่น้อย เหตุนี้ ญี่ปุ่นจึงเป็นตัวอย่างทั้งด้านลบด้านบวก ให้ไทยศึกษาปัญหาของเราเอง         

                  ญี่ปุ่นไม่มีคำใดแปลได้ว่า “จังหวัดจัดการตนเอง” – – ประเด็นนี้มีหลักฐานทางประวัติศาสตร์ที่ชัดเจน หลังสงครามโลกครั้งที่ ๒ อเมริกาผู้มายึดครองญี่ปุ่น ได้ให้แนวทางการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นครั้งใหญ่ ให้ญี่ปุ่นเป็นสังคมประชาธิปไตย

                อเมริกาใช้คำว่า “การปกครองส่วนท้องถิ่น” (Local Autonomy) ในรัฐธรรมนูญที่ร่างใหม่ให้ญี่ปุ่น ด้วยเชื่อว่าสังคมประชาธิปไตย ต้องให้ท้องถิ่นมีอำนาจปกครองของตนเอง

      ดังนั้น ญี่ปุ่นจึงไม่มีคำใดๆ ที่ใช้ในแง่ “จังหวัดจัดการตนเอง” กลับมีแต่คำในความหมาย “ท้องถิ่นจัดการตนเอง” (“ชิโฮ-ยิชิ”Chihō-jichi)

                 ครั้งนั้น กองทัพอเมริกาได้พิมพ์รายงานการวิจัยในชื่อ Political Reorientation of Japan กระตุ้นให้ญี่ปุ่นปฏิรูปการเมืองเสียใหม่ โดยชี้ว่ารัฐธรรมนูญเมยิไม่มีมาตราใดๆ ในเรื่องระบบปกครองส่วนท้องถิ่น และก่อนสงคราม หน่วยงานส่วนท้องถิ่น ก็คือสาขาของรัฐบาลกลาง โดยทำงานตามคำสั่ง และถูกกำกับดูแลโดยรัฐบาลกลางที่โตเกียว

 

 

งานวิจัยนี้มีข้อสังเกตว่า ญี่ปุ่นยังห่างไกลในเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะท้องถิ่นเป็นแขนขาของรัฐบาลกลาง และทำงานโดยไม่คำนึงถึงประชาชนในพื้นที่ การตัดสินใจในทุกกิจการ กลับไปอยู่ในอำนาจของรัฐบาลกลางที่โตเกียว

ดังนั้น รัฐบาลท้องถิ่นจึงคำนึงถึงความต้องการของรัฐบาลกลางเท่านั้น ประชาชนก็ไม่มีสิทธิตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลส่วนท้องถิ่น องค์กรของท้องถิ่นจึงมักบีบบังคับประชาชน จนเกิดความตึงเครียดในชีวิตประจำวัน

รายงานการวิจัยของอเมริกาย้ำว่า ระบอบการปกครองท้องถิ่นพึงมาจากการเลือกตั้ง พึงรับผิดชอบต่อประชาชน และพึงให้ประชาชนเป็นคนกำหนดนโยบาย เพื่อมิให้อำนาจการเมืองครอบงำชีวิตความเป็นอยู่ และสิทธิเสรีภาพของพลเมืองอีกต่อไป

แม้กองทัพอเมริกาจะย้ำเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ร่างรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นทุกฉบับกลับไม่มีมาตราใดๆ ในเรื่องนี้ นายพลแมกอาเธอร์จึงไม่พอใจ และได้วิจารณ์อย่างหนัก

เขาตั้งคำถามว่า ถ้าประชาชนต้องการปฏิรูปการปกครองของชาติ แต่เหตุใดรัฐธรรมนูญกลับไม่มีมาตราว่าด้วย Local Autonomy ทั้งที่มีความสำคัญ ทำให้เข้าใจได้ว่า ญี่ปุ่นยังฝังลึกอยู่กับการปกครองของส่วนกลาง หรืออาจยังติดอยู่กับความคิดที่ว่า น่าจะให้รัฐบาลกลางกำหนดให้

แมกอาเธอร์จึงร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้เอง และยื่นคำขาดให้ประกาศเป็นร่างโดยรัฐบาลญี่ปุ่น ซึ่งถ้าไม่ทำตามนี้ แมกอาเธอร์ก็จะมีคำสั่ง บังคับให้ญี่ปุ่นใช้ร่างของเขา

เหตุนี้ รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นจึงบรรจุการปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ ๔ มาตรา ตามที่นายพลแมกอาเธอร์ร่างไว้ให้ ต่อไปนี้

มาตรา ๙๒ – – ให้มีองค์กรท้องถิ่นที่ตราโดยกฎหมาย ภายใต้หลักอิสรภาพของท้องถิ่น

มาตรา ๙๓ – – ให้องค์กรท้องถิ่นมีฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร ที่มาจากการเลือกตั้ง

มาตรา ๙๔ – – ให้องค์กรท้องถิ่นมีอิสรภาพจัดการตนเอง ในด้านต่างๆ

มาตรา ๙๕ – – ห้ามออกกฎหมายพิเศษ เพื่อใช้บังคับกับองค์กรท้องถิ่นแห่งใดเท่านั้น

สำหรับอเมริกา ถ้าสังคมใดจะเป็นประชาธิปไตย สังคมนั้นจะต้องให้ท้องถิ่นมีการปกครองของตนเอง ยิ่งถ้าเป็นเผด็จการมาก่อน องค์กรส่วนท้องถิ่นยิ่งมีความสำคัญอันขาดไม่ได้

เหตุนี้ อเมริกาจึงใช้อิทธิพลของตน บีบญี่ปุ่นให้เริ่มใช้กฎหมายการปกครองส่วนท้องถิ่นในวันที่ ๓ พฤษภาคม ๑๙๔๗ อันเป็นวันเดียวกับที่รัฐธรรมนูญมีผลบังคับ

 

กฎหมายปกครองส่วนท้องถิ่น (“ชิโฮ-ยิชิ โฮ” Chihō-jichi Hou) ฉบับนี้จึงมีความเป็นกฎหมายแม่บท ที่วางหลักพื้นฐานในด้านการปกครองส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่น (Japan’s Fundamental Principles of Local Self-Government)

 

นี่คือหลักฐานทางประวัติศาสตร์ แห่งการปกครองส่วนท้องถิ่นหลังสงครามโลกครั้งที่ ๒ ของญี่ปุ่น ซึ่งเป็นความต้องการจากอเมริกา ยิ่งกว่าจะมาจากความคิดและจิตใจในญี่ปุ่นเอง และด้วยเหตุนี้ จึงมีความขลุกขลักอยู่นานถึง ๔๘ ปี หลังที่ตรากฎหมายแม่บท (๑๙๔๗-๑๙๙๕)

“เทศบาลจัดการตนเอง” คือศูนย์กลางความคิดที่ญี่ปุ่น – – กฎหมายปกครองส่วนท้องถิ่นที่ญี่ปุ่น (Local Autonomy Law 1947) แบ่งระดับการปกครองเป็น ๒ ชั้น อันได้แก่จังหวัดกับเทศบาล (Prefectures and Municipalities)

ทั้งนี้ โดยที่เทศบาลมีความสำคัญยิ่งกว่าจังหวัด เพราะเทศบาลต้องทำงานในด้านที่ใกล้ชิด กับชีวิตความเป็นอยู่ของชาวบ้านมากที่สุด ขณะที่จังหวัดทำงานเพียงกว้างๆ ส่วนรัฐบาลกลางก็มีบทบาท น้อยกว่าองค์กรท้องถิ่นมากทีเดียว

กฎหมายนี้มีหลักปรัชญา ที่ญี่ปุ่นยึดถือมาอย่างแข็งขันว่า “Municipalities are the basic level of government handling issues closest to the lives of residents; while prefectures are serving broader areas. Local governments have more functions than the central government.”

เอกสารอีกชิ้นหนึ่งใช้คำว่า Municipalities are basic local government units; prefectures are regional government units. Prefectures, as regional governments encompassing municipalities, are designated to handle supplementary affairs for municipalities.

ดังนั้น “จังหวัดจัดการตนเอง” จึงมิใช่สิ่งที่เราหยิบยืมจากญี่ปุ่นแต่อย่างใด เพราะญี่ปุ่นเน้นที่การปกครองท้องถิ่นระดับเทศบาล ยิ่งกว่าการปกครองของจังหวัด

อีกข้อหนึ่งซึ่งน่าสนใจ องค์กรท้องถิ่นที่ญี่ปุ่นนั้นมีความเด่น ที่เน้นความเป็นองค์กรปกครองของชุมชน ยิ่งกว่าความเป็นองค์กรบริหารในด้านใดๆ ซึ่งได้มีผู้บรรยายไว้ในภาคภาษาอังกฤษ ดังนี้

 

“Local government in Japan is more strongly characterized as the governing entity based on the local community under its jurisdiction, rather than as an administrative body performing specific functions.”

 

 

ปรัชญาเช่นนี้ มีผลให้ชาวบ้านมีความตื่นตัวเพิ่มขึ้น ซึ่งประจักษ์ได้จากที่ชาวบ้านในเทศบาลหลายท้องที่ ผลักดันให้ตรากฤษฎีกาว่าด้วยประชามติ (Voting Ordinances) เพื่อให้สิทธิชาวบ้านออกเสียงยอมรับหรือคัดค้าน โครงการที่สำคัญๆ สำหรับท้องที่

 

ณ วันนี้ จึงมีการลงประชามติระดับท้องที่ไปแล้วหลายเรื่อง เช่น ควรยอมให้ตั้งโรงไฟฟ้านิวเคลียร์หรือไม่ในท้องที่ ควรยอมให้ถมหนองน้ำริมฝั่งทะเลหรือไม่ ควรยอมให้ฐานทัพอเมริกาตั้งต่อไปหรือไม่ในท้องที่ ควรยอมให้สร้างโรงงานกำจัดขยะหรือไม่ เป็นต้น

ตารางแบ่งงานการกู้ภัยสึนามิ หลักการ: ให้เทศบาลเป็นแม่งานหลัก ผู้รับมือกับภัยภิบัติในพื้นที่ และให้จังหวัดกับรัฐบาลกลาง เป็นผู้ให้การสนับสนุนเท่านั้น (Disaster Counter-Measures Basic Act)
รัฐบาลกลาง	จังหวัด	เทศบาล
· งานวางแผนแม่บท · งานสื่อสาร-กระจายข้อมูล · งานโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ก่อสร้างกำแพงทะเล	· งานสนับสนุนเทศบาล · งานประสานแผนแม่บท · งานติดต่อขอมาตรการฉุกเฉินไปยังส่วนกลาง	· งานวางแผนพื้นที่ · งานจัดเสบียงกรัง · งานอพยพชาวบ้าน   · งานดับเพลิงและแก้ปัญหาน้ำท่วม   · งานจัดหาทุนฉุกเฉิน, ฯลฯ

ระบบของญี่ปุ่น หาใช่จะไร้ข้อบกพร่อง – – อาจารย์โยโคมิจิ (Yokomichi Kiyotaka แห่งสถาบัน GRIPS) เคยมาบรรยายไว้ในปี ๒๐๑๑ ที่สถาบันพระปกเกล้า โดยชี้ว่าระบบของญี่ปุ่นยังมีข้อบกพร่องอย่างน้อย ๔ ข้อ ต่อไปนี้

ปัญหาแรก รัฐบาลกลางยังมักพยายามออกกฎ เพื่อแทรกแซงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งถึงแม้ท้องถิ่นไม่จำต้องเชื่อฟัง แต่กฎเหล่านั้นก็มักดึงอำนาจสั่งการ กลับไปสู่รัฐบาลกลาง ดังนั้น ภาคประชาสังคมญี่ปุ่น จึงกำลังสู้กับรัฐบาลกลาง มิให้มีการออกกฎระเบียบเช่นนั้น

ปัญหาต่อมา เทศบาลเล็กๆ มักมีขีดความสามารถอันจำกัด ทั้งด้านความรู้ความชำนาญ และด้านเทคโนโลยี ที่เป็นช่องทางให้รัฐบาลกลางเข้ามาแนะนำสั่งการ ให้เทศบาลจัดบริการประชาชนให้ดีขึ้น ดังนั้น การพัฒนาขีดความสามารถของเทศบาล จึงมีความสำคัญ ที่จะทำให้การกระจายอำนาจ ประสบความสำเร็จ

ปัญหาที่สาม ระบบจัดสรรเงินจากรัฐบาลกลางไปสู่ท้องถิ่น อาจสร้างช่องว่างระหว่างท้องถิ่นที่มีฐานะร่ำรวย กับท้องถิ่นที่มีฐานะยากจน ญี่ปุ่นจึงพยายามเปลี่ยนเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ เป็นเงินอุดหนุนทั่วไป ให้ท้องถิ่นมีอิสระ บริหารจัดการเงินอุดหนุนเหล่านั้นเอง

ปัญหาที่สี่ ที่จะทำให้กระจายอำนาจได้สำเร็จ ได้แก่ส่วนร่วมของคนในพื้นที่ ที่แม้ชาวบ้านญี่ปุ่นจะแข็งขัน แต่ก็ยังพึงมีส่วนร่วมให้มากขึ้นใน ๓ ด้าน คือ ด้านติดตามการทำงานของรัฐบาลท้องถิ่น ด้านการให้ความร่วมมือ และด้านเรียกร้องให้เปิดเผยข้อมูล

โดยสรุป การปกครองท้องถิ่นที่ญี่ปุ่น ยังมีปัญหารอแก้ไขอยู่ไม่น้อย เหตุนี้ ญี่ปุ่นจึงเป็นตัวอย่างทั้งด้านลบ-ด้านบวก และให้ข้อคิดแก่ไทยได้ว่า ไทยนั้นพึงวิจัย เพื่อแก้ปัญหาของเราเอง

หมายเหตุ – – บทความนี้คืองานศึกษาปัญหากระจายอำนาจที่ญี่ปุ่น โดยทีมวิจัยของผู้เขียนในนามส่วนตัว เพื่อให้ข้อมูลแก่กรรมการปฏิรูปกฎหมาย ในฐานะที่ปรึกษากรรมการ จึงไม่ผูกพันกรรมการท่านใดทั้งสิ้น / พิเชษฐ