ปรับรูปลดขนาดเปลี่ยนงบประมาณกระจายการจัดการ

พลเดช ปิ่นประทีป / เขียนให้โพสต์ทูเดย์ วันพุธที่ 4 มีนาคม 2558 

การปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินเป็นเรื่องใหญ่มากเรื่องหนึ่งที่สภาปฏิรูปแห่งชาติกำลังระดมความคิดและช่วยกันออกแบบ

ซึ่งคาดว่าภายในเดือนหน้าคงจะเห็นภาพชัดขึ้นว่าจะปฏิรูปจากอะไรไปสู่อะไร การบริหารราชการในปัจจุบันยังคงเป็นแบบรวมศูนย์  

โดยอำนาจรัฐส่วนกลางไม่สามารถตอบสนองต่อปัญหาและความต้องการที่หลากหลายของประชาชนและชุมชนท้องถิ่นได้เท่าที่ควร ทั้งในด้านการบริการและการอำนวยความสะดวกโครงสร้างองค์กรภาครัฐระบบงานและอัตรากำลังราชการมีปัญหาฉกรรจ์

ในเรื่องความใหญ่โต เทอะทะความคุ้มค่างบประมาณ กฎระเบียบที่มีมากไม่ตอบสนองประชาชนผู้ใช้บริการและผลลัพธ์ของงาน ภายหลังการปฏิรูปราชการปี 2545 จนถึงปัจจุบันมีการขยายตัวของส่วนราชการอย่างต่อเนื่อง จำนวนกระทรวงเพิ่มอีก 6
กรมเพิ่ม 12 กองและสำนักเพิ่ม 162 และหน่วยงานระดับจังหวัดเพิ่มอีกหลายร้อย

แต่อย่างไรก็ตาม กพร. รายงานการสอบทานพบว่า
จำนวนกองที่เพิ่มขึ้นนี้ช่วยให้เพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลไม่ได้เป็นภาระค่าใช้จ่ายบุคลากรแต่อย่างใดeปัจจุบันภาครัฐ

อย่างไรก็ตาม กพร. รายงานการสอบทานพบว่า
จำนวนกองที่เพิ่มขึ้นนี้ช่วยให้เพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลไม่ได้เป็นภาระค่าใช้จ่ายบุคลากรแต่อย่างใดeปัจจุบันภาครัฐ

ยังคงเป็นผู้จ้างงานรายใหญ่ที่สุดของประเทศจากข้อมูลของดร.สุรพงษ์ มาลี  กำลังคนภาครัฐรวมทุกประเภทมีมากถึง 2.72 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 7.89 ของกำลังแรงงานทั้งหมด หรือกล่าวได้ว่ามีบุคลากรภาครัฐ 1 คนต่อประชากร 25 คน ตรงจุดนี้เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่พัฒนาแล้ว เขามีบุคลากรภาครัฐ 1 คนต่อประชากร 100 คน

จึงเห็นได้ชัดเจนว่าของเรายังอยู่ในพัฒนาการขั้นของการใช้แรงคนเป็นหลัก (labourintensive) ในขณะที่เขาเปลี่ยนไปเป็นรัฐบาลอิเล็คทรอนิค (e – government)กันแล้วในด้านโครงสร้างกำลังคนของรัฐร้อยละ 80 เศษยังคงเป็นส่วนกลางและภูมิภาครวมกัน
โดยส่วนท้องถิ่นมีไม่ถึงร้อยละ 20

ทั้งนี้สาเหตุหลักเป็นเพราะส่วนกลางและภูมิภาคยังคงรวบเอางานบริการสาธารณะไว้ดำเนินการเอง ที่น่าสนใจอีกประการหนึ่งคือข้าราชการส่วนใหญ่มีอายุเฉลี่ยในวัยกลางคนคือ 42.69 ปี กล่าวคือร้อยละ 69 เป็นคนรุ่น 31-50 ปี (Gen X) ร้อยละ8.8เป็นรุ่นต่ำกว่า 30 ปี (Gen Y) และร้อยละ 12.2 เป็นรุ่น 51-60 ปี (Gen BB)

โดยมีอัตราการเกษียณอายุ ร้อยละ 9.3 ค่าใช้จ่ายบุคลากรภาครัฐก็เป็นอีกประเด็นหนึ่งที่ต้องพิจารณาอย่างจริงจังเพราะปัจจุบันงบประมาณแผ่นดินในแต่ละปี หมดไปเป็นค่าใช้จ่ายดูแลกำลังคนภาครัฐสูงถึงร้อยละ 42

ในจำนวนนี้เป็นเงินเดือนโดยตรงร้อยละ 22 ส่วนที่เหลือเป็นงบบุคลากรที่แฝงในค่าจ้าง และสวัสดิการต่างๆรัฐบาลที่ผ่านมาหลายสิบชุดเคยประกาศนโยบายตรึงอัตรากำลังภาครัฐแต่ไม่ประสพความสำเร็จเลยขนาดข้าราชการโตขึ้นทุกวัน ดูจากคำขออัตรากำลังข้าราชการเพิ่มใหม่ยังคงเพิ่มขึ้นทุกปีในอัตราร้อยละ 8

เมื่อพิจารณาในภาพรวมแล้ว โดยความเห็นส่วนตัว ผมคิดว่ามีประเด็นและเป้าหมายการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินที่ควรต้องดำเนินการที่สำคัญในระยะ10-20 ปี ดังนี้

1.ปรับรูปโครงสร้างหน่วยงานภาครัฐ (Reshaping)

โครงสร้างหน่วยงานรัฐที่เป็นสามเหลี่ยมหัวกลับในปัจจุบัน คือ ส่วนกลางและภูมิภาคที่ใหญ่มากเมื่อเทียบกับส่วนท้องถิ่นที่เล็กเหลือเกินเป็น 80:20 รูปร่างเช่นนี้ควรจะต้องกลับให้เป็นสามเหลี่ยมหัวตั้งให้ได้ คือ ท้องถิ่น 80 ส่วนกลางและภูมิภาครวมกันเป็น 20 จึงจะเกิดความสมดุล
มีเสถียรภาพ งานบริการประชาชนต้องให้ท้องถิ่นเป็นผู้รับผิดชอบเพราะอยู่ใกล้ประชาชนมากกว่า เรื่องนี้หากทำไม่สำเร็จภายใน 10-20 ปี ประเทศและสังคมไทยจะพบวิกฤติใหญ่อีกหลายระลอกจากโครงสร้างที่เสียสมดุลเหล่านี้

2.ลดขนาดกำลังคนภาครัฐ (Rightsizing)

การบริการในยุคสมัยปัจจุบันซึ่งประชาชนมีความรู้การศึกษาสูงขึ้นมากและเข้าถึงเทคโนโลยีข้อมูลข่าวสารสามารถช่วยตัวเองได้มากขึ้น คุณภาพบริการของรัฐหลายอย่างไม่จำเป็นต้องใช้แรงงานคนจำนวนมากมายเหมือนแต่ก่อน ใน 10-20 ปีข้างหน้า เราควรต้องบรรลุเป้าหมายในการลดกำลังคนและค่าใช้จ่ายด้านนี้ลงเพื่อให้มีเงินไปใช้ในการลงทุน
พัฒนาสังคมและขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ประเทศได้มากขึ้น

จากปัจจุบันที่มีบุคลากรรัฐต่อประชากรเป็น 1:25 ควรตั้งเป้าหมายลดลงเป็น 1:60-70 ให้ได้
กล่าวคือจาก 2.7 ล้านคนควรลดลงให้ได้ครึ่งหนึ่งกันทีเดียวหาไม่แล้วค่าใช้จ่ายดูแลรักษากำลังคนจะกินตัวเองจนประเทศก้าวไปไหนไม่ได้เลย

3.เป็นรัฐบาลอิเล็คทรอนิค (E-Government)

มีงานบริการประชาชนอย่างน้อย 4 เรื่องที่สามารถให้บริการได้ด้วยระบบอิเล็คทรอนิค คือ บริการจดแจ้ง บริการขออนุญาต บริการขึ้นทะเบียน และบริการขอใช้สิทธิ์ต่างๆ
การพัฒนาแบบฟอร์มโปรแกรมและแอพลิคเกชั่นต่างๆจะช่วยให้ประชาชนเข้าถึงบริการได้สะดวกรวดเร็ว และลดการใช้กำลังคนลงได้มากการทุจริตระบบหยอดน้ำมันที่น่าปวดหัวก็จะหมดไปด้วย

4.กระจายการบริหารจัดการ (Decentralization)

หน่วยงานส่วนกลางควรมีขนาดเล็กลง มุ่งเน้นงานนโยบาย การกำหนดมาตรฐาน
การสนับสนุนทางวิชาการและการติดตามประเมินผล

ส่วนภารกิจในเชิงปฏิบัติการและการบริการให้เป็นหน้าที่ของหน่วยงานท้องถิ่นและภูมิภาคสิ่งใดที่เป็นงานบริการสาธารณะที่สามารถหารายได้เพื่อกำไรเข้ารัฐก็ถ่ายโอนให้รัฐวิสาหกิจทำหรือแปรรูปเป็นบริษัทมหาชนสิ่งใดเป็นงานบริการสาธารณะที่หารายได้เพื่อเลี้ยงองค์กรตัวเองเท่านั้น

อาจให้เป็นองค์การมหาชนหรือหน่วยงานในกำกับรัฐงานบริการสาธารณะสำคัญอาจจำเป็นต้องมีทั้งหน่วยงานบริการสาธารณะและหน่วยงานกำกับดูแลที่แยกออกจากกันเพื่อควรคุมคุณภาพและตรวจสอบถ่วงดุลงานบังคับใช้กฎหมายที่ต้องการความเป็นกลางก็ให้เป็นองค์กรอิสระงานบริการประชาชนในระดับพื้นที่ควรมอบให้ส่วนท้องถิ่นทั้งหมด
งานดูแลทรัพยากรบางประเภทให้ชุมชนและคณะกรรมการหมู่บ้าน งานจ้างเหมาจัดทำบริการสาธารณะสาธารณูปโภคงานสัมปทานจัดบริการสาธารณะและการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ    

บางอย่างหรือแม้แต่การใช้อำนาจทางปกครองบางชนิดก็สามารถมอบให้เอกชนได้
งานตรวจสอบควบคุมงานของรัฐหรือบริการสังคมบางอย่างให้ภาคประชาสังคมหรือองค์กรไม่แสวงกำไรได้เช่นกัน

5.งบประมาณระบบใหม่ (Budgeting)

การจัดสรรงบประมาณให้สอดรับกับการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินเป็นเรื่องที่สำคัญยิ่งยวดการจัดสรรงบประมาณในยุคใหม่ควรต้องมีทั้งมิติการจัดสรรตามยุทธศาสตร์ชาติ
การจัดงบประมาณเชิงภารกิจยังคงต้องมีอยู่ต่อไป แต่ที่ขาดไม่ได้คือการจัดสรรงบประมาณเชิงพื้นที่จะต้องดำเนินการอย่างจริงจัง

นอกจากนั้นกระบวนการงบประมาณของประเทศและท้องถิ่นในยุคต่อไปควรต้องมีมิติของการจัดงบประมาณ แบบบูรณาการและใช้กระบวนการงบประมาณแบบมีส่วนร่วมให้มากขึ้นด้วย