รายงานพิเศษ

 

จะมีใครสักกี่คนที่รู้ว่าเบื้องหลังความพยายามในการที่จะปฏิรูปตำรวจและกระบวนการยุติธรรมไทยในห้วงทศวรรษที่ผ่านมา มีความพยายามครั้งใหญ่ๆ มาแล้วถึง 2 ครั้ง ใน 2 สมัยนายกรัฐมนตรี  แต่ปรากฏว่าล้มเหลวทุกครั้ง เกิดอะไรขึ้นกับอุปสรรคในการปฏิวัติเปลี่ยนแปลงกระบวนการสร้างความยุติธรรมในสังคมไทยตั้งแต่ต้นทางถึงปลายทาง และจะล้มเหลวเป็นครั้งที่ 3 อีกหรือไม่ ! นั่นจึงเป็นสิ่งที่สังคมอยากรู้

นพ.พลเดช ปิ่นประทีป เลขาธิการสถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา (LDI) อดีตรมช.กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ในสมัยพล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ อดีตนายกรัฐมนตรี รู้ความลับของเส้นทางวิบากในการปฏิรูปตำรวจข้อนี้ดี ในฐานะที่เห็นถึงเส้นทางของหนังสือราชการที่สะดุดอย่างไม่น่าเชื่อ ! ในระบบราชการแบบไทยๆ เมื่อปี 2549 เป็นต้นมา โดยจะมาไขถึงเส้นทางปฏิรูปตำรวจไทยให้สังคมได้รับรู้  พร้อมกับมีข้อเสนอปฏิรูประบบยุติธรรมขั้นต้น 4 + 1 ร่วมปฏิรูปตำรวจไทย (4 ข้อ) และปฏิรูปอัยการ (1 ข้อ) มานำเสนอให้ผู้มีอำนาจรับไม้ต่อและดำเนินการได้ทันที เมื่อเริ่มนับหนึ่งในสภานิติบัญญัติ สภาปฏิรูป และงานบริหารประเทศ  

            หมอพลเดช บอกว่า ตำรวจไทยมีโครงสร้างที่ใหญ่และสยายปีกเหมือนกองทัพมาตั้งแต่ยุคพล.ต.อ. เผ่า ศรียานนท์ อดีตอธิบดีกรมตำรวจ พ.ศ. 2494 – 2500 ในขณะที่ประเทศแถวหน้าทั่วโลกอย่างตำรวจญี่ปุ่นกลับผนวกการบริหารงานที่ยึดโยงและคานอำนาจระหว่างนายกเทศมนตรีที่ผ่านการเลือกตั้งมาจากประชาชนโดยตรงในแต่ละจังหวัด กับ National Police Agency โดย มีหัวหน้างานในจังหวัดที่ได้รับแต่งตั้งจาก National Police Agency เพื่อให้นโยบายการปฏิบัติงานด้านการรักษาความปลอดภัยและความมั่นคงของชาติที่สอดคล้องกันทั่วประเทศ  

ส่วนสหรัฐอเมริกาก็ยึดรูปแบบของตำรวจ FBI (Federal Bureau of Investigation)  เป็นหน่วยสืบสวนคดีอาญาของกระทรวงยุติธรรม แต่เมืองไทยก็ลอกเลียนมาแต่เปลือก ภารกิจและจิตวิญญาณกลับแตกต่าง เพราะรับมาแค่เปลือกไม่ใช่กระพี้แก่น อย่างกรณีการเกิดขึ้นของกรมสอบสวนคดีพิเศษแห่งราชอาณาจักรไทย (Department of Special Investigation) ที่ผิดเพี้ยนไปนั่นเอง

นับแต่ปี 2549 ในการปฏิรูปตำรวจได้มีข้อเสนอ ของการศึกษาของ “คณะกรรมการพัฒนาระบบงานตำรวจ” โดย ดร.กิตติพงษ์  กิตยารักษ์ รองปลัดกระทรวงยุติธรรมในขณะนั้น ซึ่งเป็นกรรมการการและเลขานุการของคณะกรรมการพัฒนาระบบงานตำรวจ และ พล.ต.อ. วศิษฐ เดชกุญชร อดีตรองอธิบดีกรมตำรวจ ผู้เป็นประธานคณะกรรมการพัฒนาระบบงานตำรวจได้นำเสนอให้มีการปฏิรูปตำรวจไว้อย่างเป็นระบบ

และจากการศึกษาข้อมูลมีงานวิจัยทั้งภาครัฐและนักวิชาการมากมายเห็นควรให้ต้องมีการปฏิรูประบบยุติธรรม ให้มีความเหมาะสมกับสภาพความเป็นจริง การตั้ง “คณะกรรมการพัฒนาระบบงานตำรวจ” ขึ้น เพื่อจัดทำร่างกฎหมาย 2 ฉบับ ว่าด้วยการปรับปรุงโครงสร้างสำนักงานตำรวจ แห่งชาติ และการตั้งคณะกรรมการอิสระเพื่อสอบสวนการกระทำอันผิดกฎหมายของตำรวจ  ร่างทั้งสองฉบับได้ผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีให้ส่งร่าง พ.ร.บ.ทั้งสองไปให้คณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณา การพิจารณาเป็นไปอย่างล่าช้า  มีการเสนอความเห็นแย้งกันไปมา ถ่วงเวลากันจนหมดเวลาของสภาและรัฐบาลพอดี

“พล.อ.สุรยุทธ์ต้องการปฏิรูปตำรวจให้ได้ในสมัยนั้น แต่ปรากฏว่าต้องหงายหลังเลย เพราะว่า สุดท้ายข้อเสนอทั้งหลายไปถูกดองที่ฝ่ายข้าราชการประจำจนจะหมดวาระ  ท่านเองก็ผิดหวังทั้งที่ทำเรื่องนี้มา 16 เดือน” หมอพลเดช เล่าย้อนถึงอุปสรรคฉากแรก

ต่อมาอีกครั้งในช่วงของรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ก็ได้รื้อฟื้นคณะกรรมการพัฒนาระบบตำรวจขึ้นมาใหม่ในปี  2552 โดย พล.ต.อ. วศิษฐ เดชกุญชรเป็นประธานเช่นเดิม  แต่เนื่องจากอายุของรัฐบาลสั้น จึงทำได้แค่การสั่งให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติเปลี่ยนแปลงแก้ไขระเบียบปฏิบัติบางอย่างที่ไม่กระทบโครงสร้าง เช่น ระเบียบการเลื่อนชั้นยศของนายตำรวจชั้นประทวน (จ่าสิบตำรวจหรือดาบตำรวจ) ขึ้นเป็นนายตำรวจสัญญาบัตร(ร้อยตำรวจตรี) เป็นต้น

เรื่องปฏิรูปตำรวจนี้ แม้ชุดข้อเสนอของ พล.ต.อ. วศิษฐ เดชกุญชรจะมีการจัดทำขึ้นแล้วโดยประกอบไปด้วย 10 หัวข้อใหญ่  มีเรื่องกระจายอำนาจการบริหารงาน ,การมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารงานตำรวจ .การสร้างกลไกการตรวจสอบการปฏิบัติงานของตำรวจ, การถ่ายโอนภารกิจที่ไม่ใช่ของตำรวจออกไป เช่นตำรวจท่องเที่ยว รถไฟ หรือการปรับปรุงพัฒนาระบบสอบสวน ,การปรับปรุงการปฏิบัติงานของสถานีตำรวจ,การพัฒนากระบวนการสรรหาการผลิตตำรวจและการพัฒนาบุคลากรตำรวจ ,การปรับปรุงเงินเดือน ค่าตอบแทนสวัสดิการ ,การส่งเสริมความก้าวหน้าของตำรวจชั้นประทวนและจัดตั้งกระบวนการพัฒนาระบบยุติธรรม

 หากแต่จะเห็นได้ว่าด้วยข้อเสนอทั้งหมดนี้ ยังเป็นมุมคิดข้าราชการแบบ “ตำรวจๆ” ที่มักมองไปยังปัญหาของตัวเอง ยังมิใช่ภาพสะท้อนความต้องการของประชาชนคนภายนอกวงการยุติธรรมและระบบตำรวจ ที่มองเข้าไปในดงสีกากี

นั่นจึงเป็นที่มาของการจัดทำข้อเสนอ โดยสังเคราะห์กรอบประเด็นในการปฏิรูปขึ้นใหม่  จากคณะทำงานวิชาการเวทีภาคีพัฒนาประเทศไทย (TD Forum) ข้อที่กลั่นๆที่สำคัญที่นพ.พลเดช แกนหลักใหญ่ด้านงานภาคประชาชนได้รวบรวมประเด็นไว้ จะเน้นไปที่ตำรวจและอัยการ ซึ่งเป็นต้นธาร เป็นกระบวนการยุติธรรมขั้นต้น  ดังนี้

ปฏิรูประบบตำรวจ โดย 1) ปรับโครงสร้างตำรวจ กระจายอำนาจบริหารจัดการ  ในขณะที่ข้อเสนอของคณะกรรมการพัฒนาระบบตำรวจ ให้กระจายอำนาจบริหารจากส่วนกลางคือสำนักงานตำรวจแห่งชาติ (สตช.) ไปให้กองบัญชาการตำรวจภูธรภาคทั้ง 9 แห่งและอีก 1 กองบัญชาการตำรวจนครบาล แต่ในเรื่องนี้เวทีภาคีพัฒนาประเทศไทยเห็นว่ายังไม่เพียงพอ

เนื่องจากตำรวจไทยทั้งหมดกว่า 300,000 คนและโรงพัก 1,488 แห่ง ปัจจุบันรวมศูนย์อยู่กับส่วนกลางเป็นเสมือนกองทัพ หากเปรียบเทียบกับประเทศญี่ปุ่น ตำรวจทั้งประเทศรวม 270,000 คน มีเพียง 7,000 คนเท่านั้นที่สังกัดอยู่ส่วนกลาง นอกนั้นร้อยละ97 กระจายตัวสังกัดอยู่กับ 47 จังหวัด (พรีเฟคเจอร์) ทั้งสิ้น

ดังนั้นในระยะยาว จึงเสนอว่าควรดำเนินการปรับโครงสร้างการบริหารจัดการตำรวจทั้งระบบ โดยศึกษารูปแบบของประเทศญี่ปุ่นและสหรัฐอเมริกา ที่ให้บทบาทความสำคัญแก่โครงสร้าง กลไกและระบบตำรวจท้องถิ่น  ส่วนในระยะเฉพาะหน้านั้น เห็นว่าควรกระจายการบริหารจัดการระบบตำรวจประจำพื้นที่ไปให้ผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้ว่ากทม.เสียจังหวะหนึ่งก่อน  นอกจากนั้นต้องปรับบทบาท สตช.ให้ไปอยู่ภายใต้กระทรวงยุติธรรม มีคณะกรรมการนโยบายตำรวจเป็นกลไกกำกับทิศทาง ปรับปรุงสถานีตำรวจให้เป็นศูนย์บริการความปลอดภัยสังคมแบบเบ็ดเสร็จ (one stop service) และให้ยกเลิกระบบชั้นยศแบบกองทัพเสีย

“ปรับโครงสร้างและอำนาจการจัดการของตำรวจไม่ให้มาขึ้นอยู่กับส่วนกลาง แต่ให้กระจายไป  ระยะเฉพาะหน้าทำได้เลยคือให้ตำรวจไปขึ้นกับผู้ว่าราชการจังหวัด ไม่ว่าผู้ว่าราชการจังหวัดจะเป็นแบบไหนก็ตาม ในระยะยาวถ้าผู้ว่าเป็นแบบประชาชนเลือก ก็คือตำรวจท้องถิ่นเต็มตัว  ที่เสนออันนี้ต่างจากท่านวศิษฐ์เลยนะ เพราะท่านเสนอด้วยความประนีประนอมซึ่งเข้าใจได้ เพราะท่านเป็นตำรวจ ท่านเสนอว่ากระจายอำนาจการบริหารจัดการตำรวจโดยให้มาขึ้นกับภาค ภาคก็คือส่วนกลาง มันไม่หลุดเหมือนมีรองอธิบดี นี่ไม่ใช่การกระจายอำนาจ แต่กลับทำให้อำนาจส่วนกลางกระจายใหญ่โตขึ้นไปอีก กลายเป็นมีอธิบดี 9 ภาคก็ 9 คน ไม่ได้แก้ปัญหา กลายเป็นกองทัพตำรวจอีก 9 กองทัพ ให้ไปดูตำรวจของญี่ปุ่นดีที่สุด”หมอพลเดชระบุ

ต่อมาหัวใจหลักเรื่องที่ 2 คือต้องเพิ่มระบบตรวจสอบและการมีส่วนร่วมของสังคม โดยจัดให้มีคณะกรรมการตำรวจที่ภาคประชาชนมีส่วนร่วมอย่างจริงจัง ทั้งในระดับชาติ ภูมิภาคและระดับสถานี รวมทั้งจัดให้มีกลไกที่เป็นอิสระสำหรับพิจารณากรณีร้องทุกข์ร้องเรียนเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่หรือพฤติกรรมของตำรวจ โดยผลักดันร่าง พ.ร.บ. คณะกรรมการพิจารณาเรื่องร้องทุกข์ เกี่ยวกับตำรวจ พ.ศ…. และทบทวน แก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ. ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ… ในส่วนที่เกี่ยวข้อง

“ต่อมาท่าน วศิษฐพยายามให้มีการตรวจสอบและการมีส่วนร่วมจากภาคประชาชน คือท่านพยายามให้คิดเรื่องคณะกรรมการตำรวจที่ประชาชนมีส่วนร่วม เพราะ สตช. มีทั้งระดับชาติ ภาค จังหวัด และระดับที่โรงพัก คล้ายกับกรรมการโรงเรียนของสายกระทรวงศึกษาธิการ มีกรรมการที่มีประชาชนมาร่วมเป็นบอร์ด เป็นกรรมการโรงพัก เหมือนของโรงเรียน แต่ว่ามีเพียงแค่รูปแบบเท่านั้น ความเป็นจริงไม่เวิร์ค ไม่ได้ทำจริง ไม่ได้เป็นกรรมการจริง ไม่มีการประชุม มันดูดีแต่มันไม่จริง มันหลอกตา

ผมคิดว่า คสช.ควรดันพวกนี้ให้สุดทาง เรื่องที่หนึ่งก็สามารถทำได้ เช่นเดียวกับเรื่องที่สอง ด้วยการทำให้ประชาชนไปเป็นบอร์ดดูแลระดับหน่วยงานย่อยโรงพัก ระดับจังหวัดก็ให้มีภาคประชาชนไปเป็นกรรมการร่วมให้ตัวแทนองค์กรภาคประชาสังคมไปนั่งเป็นบอร์ดด้วย จะได้รับรู้เรื่องราวต่างๆ เป็นรายจังหวัด  ทั้ง 3 ระดับ ควรต้องมีที่นั่งของภาคประชาชน  หมอพลเดช ระบุ

ส่วนข้อที่ 3) พัฒนาระบบงานและวิชาชีพสอบสวน  เนื่องจากงานสอบสวนเป็นหัวใจสำคัญในการรวบรวมพยานหลักฐาน จัดทำสำนวนและความเห็นทางคดี ซึ่งต้องใช้ความรู้ ความเชี่ยวชาญและ หลักจรรยาบรรณในการปฏิบัติหน้าที่เช่นเดียวกับวิชาชีพสำคัญอื่นๆ จึงควรต้องพัฒนาระบบงานสอบสวนอย่างจริงจัง

 เช่นเดียวกับ 4) ถ่ายโอนภารกิจที่มิใช่ตำรวจและเรื่องอื่นๆออกไป  งานหลักของตำรวจมีสามประการ ได้แก่ การรักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชน การป้องกันและปราบปรามการกระทำผิดทางอาญา และการถวายความปลอดภัยองค์พระมหากษัตริย์และราชวงศ์  ส่วนงานอื่นที่พอกเข้ามานอกเหนือไปจากนี้ ควรต้องถ่ายโอนกลับไปให้หน่วยงานรับผิดชอบดูแล อาทิ งานตรวจคนเข้าเมือง ตำรวจท่องเที่ยว ตำรวจป่าไม้ ตำรวจรถไฟ ตำรวจน้ำ ตำรวจทางหลวง ฯลฯ

มาถึงการต้องปฏิรูประบบอัยการ มีข้อเสนอในการปรับปรุงภาพลักษณ์และสร้างศรัทธาสาธารณะ ต่อทั้งระดับสถาบันอัยการและระดับตัวบุคคล  เสนอให้ปรับเปลี่ยน “สำนักอัยการสูงสุด” ที่เป็นองค์กรอิสระ กลับมาเป็น “สำนักงานอัยการ” ที่ขึ้นต่อกระทรวงยุติธรรม  ห้ามอัยการดำรงตำแหน่งในรัฐวิสาหกิจและเอกชนอันทำให้เกิดปัญหาประโยชน์ทับซ้อน  ให้ยกเลิกแบบอย่างการสอบสวนโดยอัยการและกำหนดให้มีกรอบระยะเวลาดำเนินการที่ชัดเจนในการพิจารณาสั่งฟ้อง ยื่นฟ้อง และ เปิดโอกาสให้อัยการสามารถว่าจ้างทนายความแทนได้

“ อัยการ ผมมีข้อเสนอเลยว่า อัยการต้องมีเรื่องของการปรับปรุงภาพลักษณ์ สร้างศรัทธา การปฏิรูปต้นทางระบบยุติธรรมเป็นเรื่องสำคัญ อันอื่นๆ จะตามมา ถ้าแก้เรื่องตำรวจคือต้นทางได้ เท่ากับแก้ไปประมาณ 60-70%แล้ว อัยการอีกอันก็เป็น 80-90 % ของกระบวนการ  แค่นี้ก็พอแล้ว  เรื่องอัยการที่สำคัญที่สุด คือ ข้อเสนอเลยนะ เปลี่ยนสำนักอัยการสูงสุดที่เป็นองค์กรอิสระปรากฏในรัฐธรรมนูญ ให้กลายมาเป็นสำนักอัยการที่ขึ้นต่อกระทรวงยุติธรรม ไม่ต้องอิสระแล้วเพราะว่าพออิสระก็เป็นแบบนี้ ให้กลับมาอยู่ตรงนี้ดีกว่า เพราะว่ากระทรวงยุติธรรมจะมีหน้าที่ในการอำนวยกระบวนการยุติธรรมโดยตรง เพราะฉะนั้นอัยการเป็นหน่วยงานที่จะต้องขึ้นอยู่กับกระทรวงยุติธรรม ไปดูประวัติศาสตร์แต่ก่อนก็เป็นแบบนั้น”

หมอพลเดช  ปิดท้ายด้วยว่า นอกจากนี้ในข้อเสนอยังเสนอให้ยกเลิกแบบอย่างการสอบสวนโดยอัยการและกำหนดให้มีกรอบระยะเวลาในการดำเนินงานที่ชัดเจนในการพิจารณาสั่งฟ้อง เปิดโอกาสให้อัยการมีกรอบพิจารณาจ้างทนายวามแก้ต่างแทนในอรรถคดีทั่วไป  เพราะอัยการคือทนายของแผ่นดิน เพราะฉะนั้นอัยการก็ต้องไปว่าความในคดีที่เป็นผู้ฟ้อง ส่วนคนที่แก้ต่างก็ต้องไปจ้างทนายเอกชนมาสู้กันด้วยระบบอย่างนี้ ถ้าเป็นคดีเล็กน้อยทั่วไปสามารถจ้างทนายทำแทนได้ ก็จะช่วยลดภาระงานและอัยการก็จะได้มาทำเรื่องสำคัญ เช่นคดีต่างๆ ทั้งหลายที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ส่งไป  จะได้ไม่มีข้ออ้างปล่อยให้หมดอายุความไปอย่างที่เป็นอยู่  เป็นกับดักอันตรายของกระบวนยุติธรรมที่มีวงจรไม่สิ้นสุด

 

ล้อมกรอบ ร่วมติดตามความเคลื่อนไหวเสนอแนะความเห็นการพัฒนาประเทศไทยผ่านทาง facebook

ภาคีพัฒนาประเทศไทย

 http://on.fb.me/1mxa3Jr