รายงานพิเศษ

 

ปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่น รวมไปถึงการรัฐประหารยึดอำนาจที่เกิดขึ้นอย่างบ่อยครั้งในยุคหลัง  กลายเป็นโรคเรื้อรังที่เกาะกินเมืองไทยอยู่ในขณะนี้ ปฏิเสธไม่ได้ว่า อีกเหตุปัญหาชนวนเชื้อสำคัญ นั้นมาจากระบบการปกครองแบบ“รวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลาง”มากเกินไป ใครที่ยึดอำนาจส่วนกลางสำเร็จก็ได้อำนาจรัฐและผลประโยชน์ไปทั้งประเทศ

                โรคร้ายเรื้อรังที่เกาะกินประเทศอยู่ในขณะนี้  จึงถึงเวลาแล้วหรือยังที่เราต้องหันมาปฏิรูปการปกครองเสียใหม่ โดยเฉพาะ การคืนอำนาจให้ท้องถิ่น ชุมชนและประชาชน ให้สามารถจัดการปัญหาหรือปกครองตนเองได้มากขึ้น  เมื่อชุมชนท้องถิ่นจัดการตนเอง จังหวัดจัดการตนเองได้จะทำให้เกิดพลังพลเมืองที่เข้มแข็งขึ้นจากทุกพื้นที่ทั่วประเทศ จนกลายเป็นพลังทางสังคม พลังแห่งความสมานฉันท์ที่ก้าวข้ามสีเสื้อต่างๆ นำไปสู่การพัฒนาจังหวัดของตนทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อมอย่างบูรณาการ เกิดเป็นความยั่งยืนตามมา

                 จากเหตุผลข้างต้น จึงก่อเกิดการรวมตัวของเครือข่ายภาคประชาชน โดยนพ.พลเดช ปิ่นประทีป เลขาธิการสถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา  ได้นำเสนอแนวความคิดการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น เพื่อนำไปสู่การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นจัดการตัวเอง ต่อคณะผู้ยึดอำนาจที่อาจยังคงยึดอิงกับระบบรวมศูนย์อำนาจแบบเก่า  ผ่านการวัดใจท่ามกลางแรงต้านว่า ท้ายที่สุดคสช.จะเลือกการระบบรวมศูนย์อำนาจที่เต็มไปด้วยความขัดแย้งเรื้อรังแบบไม่มีวันสิ้นสุด หรือจะเลือกการกระจายอำนาจให้ชุมชนท้องถิ่นและจังหวัดสามารถจัดการตนเองได้มากขึ้น ก้าวข้ามความขัดแย้ง พัฒนาจังหวัดแบบบูรณาการ อันนำพาประเทศชาติไปสู่ความสงบสุขในระยะยาว

                นพ.พลเดช บอกว่า  การผลักดันให้ท้องถิ่นปกครองตนเอง ไม่ถือเป็นเรื่องใหม่ เคยมีการนำเสนอมาแล้ว ทั้งจากนายอานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกฯ และนพ.ประเวศ วะสี ราษฎรอาวุโส อีกทั้งสอดคล้องกับเจตนารมณ์ในรัฐธรรมนูญปี 2540  และ 2550 ที่ได้กำหนดอย่างชัดเจนว่า จังหวัดใดที่มีความพร้อม ให้สามารถยกระดับเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นขนาดใหญ่ครอบคลุมทั้งจังหวัดได้ แต่เมื่อมาผนวกรวมประเด็นที่ดูทั้งจากความเป็นไปได้ และผลที่คาดว่าจะผ่านการพิจารณาจากสภาปฏิรูปแห่งชาติ  สภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือ คสช.ได้  เครือข่ายจึงมีข้อเสนอการปฏิรูปอย่างน้อยใน 2เรื่อง ดังนี้

                เรื่องแรก ส่งเสริมและสนับสนุนพื้นที่จังหวัดที่มีความพร้อมให้สามารถปกครองตนเองได้

วิธีการส่งเสริมนั้นไม่ยาก กล่าวคือ การผ่านกฎหมายเพียงฉบับเดียว คือ ให้ร่างพ.ร.บ.การบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ…ซึ่งเป็นร่างเดิมที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย หรือ คปก. ได้ยกร่างไว้เรียบร้อยแล้วเพื่อให้เป็นกฎหมายแม่บทในเรื่องนี้  อันนี้แค่ผ่านกฎหมายอย่างเดียว  ตรงนี้อยากให้ คสช.ได้เข้าใจว่า  การออกกฎหมายดังกล่าวนี้จะช่วยทำให้กลุ่มเคลื่อนไหวกระจายอำนาจของทุกสีทุกขั้วการเมืองมีความหวังและลดแรงกดดันลง ทั้งนี้ไม่ได้หมายความว่าทุกจังหวัดจะมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทันทีแบบอัตโนมัติทั้งหมด เพราะในกฎหมายฉบับนี้ เขาได้คิดถึงความเหมาะสม แบบทางสายกลางไว้อย่างรอบคอบรัดกุมแล้ว ดังนี้

 ร่างพ.ร.บ.ดังกล่าว ได้ออกแบบไว้ว่า ถ้าจังหวัดใดต้องการจะเป็นจังหวัดปกครองตนเอง ประชาชนในจังหวัดนั้นๆ จะต้องรวบรวม 5 พันรายชื่อเพื่อเสนอต่อนายกรัฐมนตรีให้จัดการลงประชามติ เป็นการเฉพาะภายในจังหวัดนั้น จากนั้นนายกฯจะเสนอต่อไปยังคณะกรรมการเลือกตั้ง หรือ กกต.ไปดำเนินการกำหนดวันและประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบอย่างทั่วถึง  ในวันลงประชามติ จะต้องมีประชาชนผู้มีสิทธิ์มาลงประชามติ เกินกึ่งหนึ่ง หรือเกิน 50 เปอร์เซ็นต์ ถ้าผู้มีสิทธิ์ออกเสียงประชามติมาไม่ถึง 50 เปอร์เซ็นต์ ก็ถือว่ามีอันตกไป

พร้อมกันนี้ นพ.พลเดช ย้ำว่า ผลการลงประชามติว่าจะเป็นจังหวัดปกครองตนเองนั้น จะต้องเกิน 3 ใน 5 ขึ้นไปซึ่งเป็นมาตรฐานที่สูงทีเดียว ดังนั้นการที่จังหวัดหนึ่งๆจะยกระดับเป็นจังหวัดปกครองตนเองได้จึงไม่ใช่เรื่องง่ายๆ  แต่หากจังหวัดนั้นๆ ได้ผ่านประชามติในการปกครองตนเองแล้ว  รัฐบาลก็จะต้องเป็นพระราชกฤษฏีกาต่อไป  ซึ่งการออกเป็นพระราชกฤษฎีกาอันนี้ ไม่มีความจำเป็นต้องผ่านการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติอีก  สามารถใช้มติคณะรัฐมนตรี หรือ ครม.ได้เลย  เพราะถือเป็นการทำตามกฎหมายแม่บทที่สภาเห็นชอบไปแล้ว ฉะนั้นวันนี้ จึงอยากขอให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือ สนช. ทำการออกกฎหมายแม่อย่างเดียวเท่านั้น

ยกตัวอย่าง จ.เชียงใหม่ ที่นับว่ามีการตื่นตัวในเรื่องนี้อย่างมาก  หากมีการทำประชามติเพื่อเป็นจังหวัดปกครองตนเองจริงๆ  คิดว่าผลการทำประชามติจะไม่ผ่านออกมาง่ายๆแน่นอน เพราะการที่จะผ่านด่านประชามติได้ จังหวัดนั้นๆ ต้องมีความพร้อมในทุกด้าน โดยเฉพาะพลังความรู้ความเข้าใจของพลเมืองที่มีคุณภาพจำนวนที่มากพอ  ฉะนั้น จังหวัดใดที่จะมีการปกครองตนเอง ความพร้อมด้านพลเมืองที่มีคุณภาพจึงเป็นสิ่งสำคัญซึ่งมักต้องใช้เวลาและมีการทำงานอย่างต่อเนื่อง จึงคาดได้ว่าภายในระยะสิบปีข้างหน้าอาจมีจังหวัดที่มีความพร้อมและสามารถไปถึงจุดนั้นได้ จำนวนไม่เกิน3-5จังหวัดเท่านั้น

ในกรณีที่เป็นจังหวัดปกครองตนเอง ประเด็นสำคัญถัดมาคือการกระจายอำนาจบริหารจัดการ การพึ่งตนเองด้านรายได้และการบูรณาการงบประมาณ  เพราะที่ผ่านมาเป็นการใช้อำนาจส่วนกลางผ่านผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ  แต่ทั้งผู้ว่าและนายอำเภอเองก็ไม่มีงบประมาณพัฒนาด้านต่างๆที่เป็นของตัวเอง เพราะการตั้งงบประมาณ แผ่นดินขึ้น เขาจะใช้กรมและกระทรวงเป็นตัวตั้ง งบประมาณจึงถูกส่งจากกรมและกระทรวงไปยังส่วนราชการของตนในจังหวัดนั้นๆ ในขณะที่ผู้ว่าต้องประสานงานและขอใช้เงินเหล่านั้นกันเอาเอง   ซึ่งปฏิเสธไม่ได้ว่า กรมและกระทรวงอยู่ภายใต้การกำกับของรัฐมนตรี นักการเมือง ฉะนั้นในทางทฤษฏี ดูเผินๆเหมือนกับว่าผู้ว่าฯจะผู้มีอำนาจมาก  แต่ในทางปฏิบัติจริง อำนาจนั้นแทบไม่มี ทุกวันนี้งานของกระทรวงต่างๆในพื้นที่จึงไม่สามารถบูรณาการได้เลย

แต่เมื่อมีการตั้งเป็นจังหวัดปกครองตนเองขึ้นมา ตำแหน่งตรงนี้เขาจะไม่เรียกว่าผู้ว่าราชการจังหวัด แต่จะเรียกว่าผู้ว่าการ ที่สำคัญ เมื่อมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ก็จะเกิดการบูรณาการ ได้คนในพื้นที่ที่สามารถรู้เห็นถึงปัญหา เพราะในระบบปัจจุบัน ผู้ว่าราชการจังหวัดมักเป็นคนนอกพื้นที่ และอยู่เพียงไม่กี่ปี หรือไม่กี่เดือนเท่านั้นก็มีการโยกย้ายกันอีก ดังที่เห็นในปัจจุบัน  ฉะนั้น การจะให้ทำงานแบบบูรณาการและเข้าใจปัญหาในพื้นที่ แทบจะเป็นไปไม่ได้ การมาเพียงระยะสั้นเช่นนี้ แทบไม่มีความหมาย ประชาชนแทบไม่ได้รับประโยชน์ การมีผู้ว่าที่มาจากการเลือกตั้ง ได้อยู่ทำงานต่อเนื่องเป็นเทอม อย่างน้อยก็ 4 ปี ทำให้สามารถทำงานได้อย่างมีรูปธรรมมากขึ้น และเมื่อท้องถิ่นแข็งแรงก็จะทำให้ประเทศแข็งแรงตามไปด้วย

ส่วนปัญหาความไม่สงบใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ หากมีการจัดการให้ลงมติขึ้นมาจริง ก็ใช่ว่าคนส่วนใหญ่จะเลือกปกครองตนเองโดยทันที เพราะคนในจชต.เองเขาก็รู้ว่าปัญหาไฟใต้มีความสลับซับซ้อน การสำรวจล่าสุดชุมชนท้องถิ่นที่นั่นยังชอบรูปแบบการปกครองที่มีศอ.บต.มากกว่า  อย่างไรก็ตามแม้ว่าชายแดนใต้จะเป็นจังหวัดปกครองตนเองขึ้นมา ก็อยากฝากให้เข้าใจว่า นั่นไม่ใช่การสูญเสียดินแดนแต่อย่างใด เพราะมันก็เหมือนเชียงใหม่ เหมือนภูเก็ต แต่ตรงนี้ในทางสังคมจิตวิทยาถือเป็นการรุกทางการเมือง  เป็นการให้ก่อนที่เขาจะร้องขอ  เป็นการสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกัน  จึงมั่นใจว่าเมื่อทำตามนี้ได้ ปัญหาความไม่สงบจะลดลงไปได้ส่วนหนึ่งแน่นอน เพราะรัฐแสดงความจริงใจให้เขาเห็น

นพ.พลเดช ย้ำทิ้งท้ายว่า ข้อดีของจังหวัดปกครองตนเองนั้น มีแต่ประโยชน์ ทั้งการลดปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง ที่มักมีการแย่งชิงกันอย่างรุนแรงเพื่อเข้ายึดอำนาจรัฐส่วนกลาง  จะทำให้เกิดการกระจายทรัพยากรที่เป็นธรรมโดยให้ท้องถิ่นจัดการได้มากขึ้น  ลดความเหลื่อมล้ำในสังคมลง การพัฒนาจะไม่กระจุกตัวเฉพาะในเมืองใหญ่ๆ และที่สำคัญการตรวจสอบและคัดกรองนักการเมืองจะมีได้ดีขึ้น เพราะนักการเมืองใกล้ชิดกับพื้นที่และประชาชนมีส่วนร่วมได้มากขึ้น

ประเด็นที่สอง เรื่องงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคม

ตรงนี้มีความจำเป็นมาก  เป็นข้อเสนอของอานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกฯ  รูปธรรมคือการเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติมพรบ.การงบประมาณ พ.ศ….ให้เพิ่มรูปแบบการจัดงบประมาณที่ใช้พื้นที่(คือจังหวัด)เป็นตัวตั้งที่เรียกว่า area based  จากอดีตถึงปัจจุบันที่มีแต่การจัดงบประมาณที่ใช้กรมและกระทรวงเป็นตัวตั้ง(function based)เท่านั้น  ซึ่งการจะทำได้ ต้องแก้ที่พ.ร.บ.การงบประมาณฯเสียก่อน ในงบประมาณแบบใหม่ที่เพิ่มขึ้นมานี้ ให้ใช้เพื่อแก้ปัญหาความยากจนและลดความเหลื่อมล้ำในพื้นที่เท่านั้น  การจัดการตรงนี้เป็นการอุดช่องโหว่ทางสังคม

ส่วนแนวการจัดการคือ การแบ่งงบประมาณเพื่อการนี้ไว้เป็นการเฉพาะในสัดส่วน ร้อยละ 5ของงบประมาณประจำปี หรือประมาณ 1 แสนล้านบาท  ในการจัดสรรให้รายจังหวัด มากน้อยไม่เท่ากัน ทั้งนี้ดูจาก 4 มิติ คือ 1. ดูจำนวนประชากร  2. ดูรายได้เฉลี่ยต่อครอบครัว 3. ดูสัดส่วนคนยากจนในจังหวัดนั้น และ 4.ดูดัชนีความก้าวหน้าของการพัฒนามนุษย์  เมื่อนำหลักเกณฑ์นี้ขึ้นมาจับ จะพบว่าจังหวัดภูเก็ตที่ร่ำรวย ก็จะได้เงินส่วนนี้ต่ำสุด เพราะจังหวัดนี้เป็นแหล่งท่องเที่ยว มีเงินรายได้เยอะอยู่แล้ว  ขณะที่จังหวัดแม่ฮ่องสอนจะได้เงินส่วนนี้มากกว่า  งบประมาณตรงนี้สามารถนำไปใช้แก้ไขปัญหาความยากจนและลดความเหลื่อมล้ำในพื้นที่ได้โดยตรง

ทั้งนี้เมื่อผู้ว่าราชการจังหวัดได้เงินงบประมาณก้อนนี้มา ก็ใช่ว่าจะสามารถใช้เงินดังกล่าวได้ตามอำเภอใจ เพราะจะต้องตั้งคณะกรรมการพิเศษขึ้นมาดูแลและบริหารจัดการให้เป็นไปอย่างมีแผนงานโครงการในรูปแบบของพหุพาคี ไม่ใช่จะมีแต่ตัวแทนจากข้าราชการแต่ฝ่ายเดียว แต่ต้องมีตัวแทนจากภาคภาคประชาชนเข้าไปอยู่ในนั้นด้วย ถึงจะใช้เงินก้อนนี้ได้

ถึงเวลาแล้วที่การปฏิรูปประเทศต้องมีการกระจายอำนาจให้กับประชาชน และชุมชนท้องถิ่น ให้จังหวัดมีงบประมาณที่มากเพียงพอและสามารถจัดการตัวเองได้ เพราะปัญหาปัจจุบัน ทั้งความขัดแย้งทางการเมือง ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่น ล้วนมาจากการปกครองแบบรวมศูนย์อำนาจสู่ส่วนกลาง อันก่อให้เกิดปัญหาโรคเรื้อรังที่เกาะกินประเทศมาอย่างยาวนาน

 จากนี้จึงขึ้นอยู่กับว่า ผู้มีอำนาจหน้าที่ในปัจจุบัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ รัฐบาล สนช.และสปช.จะมีความจริงใจที่จะคืนความสุขให้กับประชาชน ด้วยการนำข้อเสนอนี้ไปพิจารณาหรือไม่ ถ้ารับไว้และดำเนินการได้จริง  รับรองว่าการทำรัฐประหารครั้งนี้ จะมีความชอบธรรม และได้รับเสียงปรบมือจากประชาชนอย่างแน่นอน.