รีสตาร์ทปฏิรูปการปกครองและกระจายอำนาจ

รีสตาร์ทปฏิรูปการปกครองและกระจายอำนาจ

พลเดช ปิ่นประทีป / เขียนให้โพสต์ทูเดย์ พุธที่ ๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๗

การเลือกตั้ง ๒ กุมภาพันธ์ที่เพิ่งผ่านพ้น แทนที่จะช่วยฟอกขาวให้กับรัฐบาล กลับยิ่งทำให้ความชอบธรรมที่จะบริหารประเทศหรือแม้แต่รักษาการเป็นรัฐบาลยิ่งตีบตัน เสมือนบ่วงที่รัดคอแน่นยิ่งขึ้นไปอีก ในขณะที่ต้องดำน้ำแข่งกับมวลมหาประชาชนว่าใครจะอึดกว่ากัน ผมขอเอาใจช่วยทุกฝ่ายครับ

ในเวทีภาคีพัฒนาประเทศไทย (TD Forum) ครั้งที่ ๔ เมื่อ ๓๑ มกราคมที่ผ่านมา ที่ประชุมระดมความคิดมีการพิจารณาประเด็นการปฏิรูประบบการปกครองและกระจายอำนาจ ซึ่งมีข้อสรุปเป็นเบื้องต้นสำหรับนโยบายรีสตาร์ทประเทศไทย ดังนี้

 

๑. ส่งเสริมและสนับสนุนพื้นที่ที่มีความพร้อมให้เป็นจังหวัดปกครองตนเอง

ในช่วงสามปีของกระบวนการสมัชชาปฏิรูปที่ผ่านมา มีกระแสความตื่นตัวของเครือข่ายชุมชนท้องถิ่นและประชาสังคมใน ๔๔ จังหวัดที่ลุกขึ้นมาขับเคลื่อนเรื่องจังหวัดจัดการตนเองกันอย่างคึกคักเอาจริงเอาจัง บางพื้นที่ถึงขั้นยกร่าง พ.ร.บ.จัดการตนเองของจังหวัดขึ้นมาแล้วก็มี เช่นเชียงใหม่ กลุ่มปัตตานี และระยอง

 

ในเรื่องนี้ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ซึ่งเป็นกลไกอิสระที่เกิดตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ จึงได้ออกแบบยกร่าง พ.ร.บ.การบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ….ขึ้น ทั้งนี้มุ่งหวังที่จะให้เป็นกฎหมายแม่สำหรับจังหวัดใด ที่ประชาชนและชุมชนท้องถิ่นมีความพร้อม ให้สามารถจัดตั้งยกระดับตนเองขึ้นเป็นท้องถิ่นพิเศษขนาดใหญ่ได้ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้มี ๑๐ หมวด ๑๓๕ มาตรา สาระสำคัญครอบคลุมในเรื่องบททั่วไป จังหวัดปกครองตนเอง การบริหารจังหวัดปกครองตนเอง การบริหารเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบล อำนาจหน้าที่ ความสัมพันธ์ การคลังและรายได้ การมีส่วนร่วมของประชาชน คณะกรรมการตรวจสอบ คณะกรรมการส่งเสริมและบทเฉพาะกาล

ตามร่าง พ.ร.บ.นี้ เขาออกแบบขั้นตอนและกระบวนการไว้อย่างรอบคอบว่า ประชาชนจังหวัดนั้นๆ จะต้องรวบรวมรายชื่อ ๕,๐๐๐ คน เสนอต่อนายกรัฐมนตรีให้จัดการลงประชามติเป็นการเฉพาะ ถึงเวลาลงประชามติผู้มีสิทธิ์ต้องมาลงคะแนนเกินกึ่งหนึ่ง และผลการลงประชามติสนับสนุนจะต้องเกิน ๓ ใน ๕ จากนั้นรัฐบาลจะได้ออกเป็นพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งเป็นจังหวัดปกครองตนเองต่อไป

ที่ประชุมเวทีภาคีพัฒนาประเทศไทยมีความเห็นร่วมกันว่า รัฐบาลและรัฐสภาในยุคปฏิรูปควรถือเป็นเรื่องสำคัญ โดยร่วมมือกันออกกฎหมายฉบับนี้ให้สำเร็จภายใน ๒ ปีครับ

 

๒.สร้างความเป็นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคม

 

อันนี้เป็นไปตามมติของคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ชุดของคุณอานันท์ ปันยารชุน ที่เสนอให้มีระบบงบประมาณเชิงพื้นที่เพื่อแก้ความเหลื่อมล้ำ โดยการแก้ไขเพิ่มเติมพรบ.การงบประมาณ พ.ศ…..จัดให้มีระบบการจัดสรรงบประมาณแบบ area-based เพิ่มเข้ามาจากเดิมที่มีแต่การจัดงบประมาณที่เอากรม (ส่วนกลาง) เป็นตัวตั้ง

คปร.เสนอให้จัดวงเงินงบประมาณสำหรับจังหวัดไว้ที่ร้อยละ ๕ และวางเกณฑ์การจัดสรรส่วนนี้ให้กับแต่ละจังหวัด โดยพิจารณาใน ๔ มิติ คือ จำนวนประชากร รายได้เฉลี่ยต่อครัวเรือน สัดส่วนคนจนในจังหวัดและดัชนีความก้าวหน้าการพัฒนามนุษย์ในจังหวัดนั้นๆ ซึ่งหากเป็นดังนี้ แม่ฮ่องสอนจะได้งบประมาณสูงสุดในส่วนนี้ ในขณะที่ภูเก็ตจะได้ต่ำสุด

นอกจากนั้นจะต้องสร้างเครื่องมือสนับสนุนที่จำเป็นตามไปด้วย ได้แก่ คณะกรรมการบริหารแผนซึ่งเป็นรูปแบบพหุภาคี ไม่ใช่มีแต่ราชการอยู่ฝ่ายเดียว มีสมัชชาปฏิรูปจังหวัดคอยติดตามตรวจสอบและมีส่วนร่วม ทั้งนี้เป็นการส่งเสริมบทบาทความร่วมมือและการบริหารจัดการทรัพยากรร่วมกันระหว่างราชการ ท้องถิ่น ชุมชนและประชาสังคมไปในตัว

 

๓.ยืนยันหลักการสัดส่วนงบประมาณส่วนใหญ่ต้องบริหารจัดการที่ระดับท้องถิ่น

 

เป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า รัฐบาลจัดสรรงบประมาณให้ท้องถิ่นในสัดส่วนที่น้อยมาก ห่างไกลจากเจตนารมณ์ที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนดไว้ กล่าวคือเคยระบุเพิ่มเป็นร้อยละ ๓๕ ในปี ๒๕๔๙ แต่นอกจากไม่ทำแล้ว รัฐบาลยังใช้วิธีแก้กฎหมายปรับลดตัวเลขลงมาเหลือเพียงร้อยละ ๒๕ อีกด้วย

ดังนั้นในยุคปฏิรูป รัฐบาลและรัฐสภาควรแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ พ.ศ.๒๕๔๒/๒๕๔๙ เพื่อยืนยันในหลักการการจัดงบประมาณเพิ่มให้กับองค์กรปกครองท้องถิ่นอย่างมีเป้าหมายและมีขั้นตอน กล่าวคือ ที่ประชุมเวทีภาคีพัฒนาประเทศไทย เสนอให้เพิ่มเป็นสัดส่วนร้อยละ ๔๐ ภายใน ๕ ปี และร้อยละ ๗๐ ภายใน ๑๐ ปี

 

๔.ทบทวนและปรับเปลี่ยนบทบาทส่วนภูมิภาคทั้งระบบ

 

ปัญหาพื้นฐานในการบริหารราชการส่วนภูมิภาคที่มีมาแต่อดีต คือการรวมอำนาจและใช้อำนาจบริหารไว้ที่ส่วนกลางระดับกรม ทำให้การบริหารงานในส่วนภูมิภาค (จังหวัด อำเภอ) ไม่มีความคล่องตัว ไม่มีเอกภาพ ขาดการมอบอำนาจหรือเพิ่มอำนาจให้ผู้ปฏิบัติงานในพื้นที่อย่างเพียงพอ

ส่วนปัญหาใหม่ที่เกิดขึ้นหลังจากที่มีการเปลี่ยนแปลงการบริหารราชการภูมิภาคแบบบูรณาการ ได้แก่ ยังขาดการเชื่อมโยงกันระหว่างหน่วยงานภายในจังหวัด วัฒนธรรมการทำงานของข้าราชการภูมิภาคปรับให้สอดรับกันได้ยาก มีปัญหาการใช้ทรัพยากรร่วมกันและการขาดเจ้าภาพหลักในงานระดับกลุ่มจังหวัด

ดังนั้นนอกจากการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นจัดการตนเองได้มากขึ้นแล้ว ยังต้องทบทวน ยกเลิกและ/หรือปรับเปลี่ยนบทบาทความสัมพันธ์ระหว่างภูมิภาคกับท้องถิ่นอย่างเป็นระบบทั้งประเทศในช่วงเวลาที่เหมาะสม รัฐบาล (ส่วนกลางและภูมิภาค) ต้องไม่ใช้อำนาจเข้าแทรกแซงหรือยับยั้งการบริหารจัดการท้องถิ่น หรือถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น

จึงเสนอให้ยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาคและปรับบทบาทหน่วยราชการระดับจังหวัดให้เหลือภารกิจสามรูปแบบ คือ ๑)เป็นสำนักงานประสานนโยบายหรือสำนักงานบริหารทางวิชาการเพื่อสนับสนุนงานส่วนกลางหรือท้องถิ่น เช่น ศูนย์วิจัยข้าว ประมง ๒) เป็นสำนักงานสาขาของราชการส่วนกลาง เฉพาะในภารกิจที่รัฐบาลเป็นผู้ดำเนินการเอง เช่น การจัดเก็บภาษีรายได้และภาษีมูลค่าเพิ่ม การจัดทำหนังสือเดินทาง ๓) เป็นสำนักงานตรวจสอบและเสนอแนะการบริหารจัดการท้องถิ่น

 

๕.พัฒนาศักยภาพองค์กรปกครองท้องถิ่นขนาดเล็ก

 

ในอนาคต การปกครองท้องถิ่นควรแบ่งแค่สองระดับเท่านั้น คือ อบจ.เป็นองค์กรบริหารท้องถิ่นในระดับจังหวัด และเทศบาลเป็นองค์กรบริหารท้องถิ่นในระดับที่ต่ำกว่าจังหวัด สำหรับ อบต.ที่มีอยู่ควรยกระดับเป็นเทศบาลทั้งหมด

นอกจากนั้น ควรพัฒนารูปแบบการควบรวม อบต.และเทศบาลขนาดเล็กที่มีพื้นที่ติดต่อกันให้เป็นเทศบาลขนาดที่ใหญ่ขึ้นอย่างเหมาะสม เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการพึ่งตนเองในด้านรายได้และงบประมาณดำเนินงาน

 

๖.จัดตั้งสภาประชาชนปฏิรูปจังหวัด

 

เพื่อสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนาพื้นที่และพัฒนาชุมชนท้องถิ่น รวมทั้งเป็นช่องทางในการใช้ประชาธิปไตยทางตรงของพลเมือง ควรจัดให้มีสภาประชาชนเพื่อการปฏิรูปและงานพัฒนาในพื้นที่ระดับจังหวัด อันจะเป็นกลไกหนุนเสริมกระบวนการในระยะยาว