ประสบการณ์ประชาสังคม (28): เครือข่ายเทศบาลเข้มแข็ง-เมืองน่าอยู่ (2547-2550)

           เรามีแต่หัวใจ ความคิดและสองมือเปล่า ส่วนทุนทรัพย์ต้องไปหาเอาข้างหน้าทั้งสิ้น มีโอกาสเมื่อไรก็ทำกันเต็มกำลังอย่างรู้คุณค่า พันธมิตรเพื่อนฝูงค่อยๆ ขยายตัวไปตามเงื่อนไข มองอย่างหนึ่งนับว่าเป็นความโชคดีที่ไม่มีเงินทุนสำหรับแจกจ่าย จึงไม่ถูกคาดหวังหรือแย่งชิงจากใคร

          วันหนึ่งสภาพัฒน์ฯ โดยกิติศักดิ์ สินธุวณิช รองเลขาธิการสศช.มาปรึกษาเรื่องการบุกเบิกภารกิจเมืองน่าอยู่ให้เป็นรูปธรรมตามที่กำหนดไว้ในแผนพัฒนาประเทศฉบับที่ ๙  ที่จริงแล้วสภาพัฒน์กับผู้ทรงคุณวุฒิกลุ่มหนึ่ง รวมทั้งหน่วยงานและองค์กรระดับชาติที่เกี่ยวข้องได้ตั้งวงคณะทำงานเมืองน่าอยู่มาระยะหนึ่ง มีเครือข่ายและกิจกรรมความเคลื่อนไหวในระดับท้องถิ่นอย่างเป็นเรื่องเป็นราวมาไม่ต่ำกว่า 3-4 ปีแล้ว

          ณ จุดนั้นเองจึงเป็นที่มาของโครงการประสานความร่วมมือเพื่อขับเคลื่อนนโยบายเมืองน่าอยู่ ชุมชนน่าอยู่ ระหว่างปี 2547-2550 อันเป็นความร่วมมือระหว่างสถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา(LDI), สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ(สศช.), มูลนิธิพัฒนาไท(มพท.), กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย ภายใต้การสนับสนุนงบประมาณจากกองทุนส.ส.ส.

          ในงานนี้พวกเรามีจุดมุ่งหมายที่จะเกาะเกี่ยวเทศบาลและประชาคมเมืองทั่วประเทศให้เข้ามาสู่กระแสการพัฒนาที่ยั่งยืนโดยมีคนและชุมชนเป็นศูนย์กลางให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ แต่งบประมาณโครงการมีจำกัดมาก จึงเน้นไปที่งานเชิงวิชาการและการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ระหว่างกันเป็นสำคัญ

          โครงการฯได้ใช้กระบวนการมีส่วนร่วมอย่างเข้มข้นของเครือข่ายในทุกขั้นตอน นับตั้งแต่การพัฒนาตัวชี้วัด และทำการสำรวจข้อมูล จัดทำดัชนีความน่าอยู่ของเมือง(Composite Healthy City Index : CHCI) การจัดอันดับความน่าอยู่ของเมือง(Ranking) การค้นหากรณีศึกษาที่น่าสนใจ การส่งเสริมเมืองคู่แฝด(Sister City)  การพัฒนาศูนย์เรียนรู้เมืองน่าอยู่ และเวทีแลกเปลี่ยนเรียนรู้ของเครือข่ายเทศบาลและประชาคมเมืองในภูมิภาคต่างๆ

          สำหรับการประเมินความน่าอยู่ของเมือง แบ่งเป็นรูปธรรม 5 มิติ ได้แก่ เมืองปลอดภัย เมืองสะอาด เมืองคุณภาพชีวิต เมืองวัฒนธรรม และเมืองธรรมาภิบาล

          ตลอดระยะเวลา 3 ปีของโครงการ เราได้ผลิตนักวิจัยระดับพื้นที่ 92 คน ทำการเก็บข้อมูลเมืองน่าอยู่ จำนวน 226 , 340 และ 744 เทศบาล ตามลำดับ ในแต่ละรอบมีการประกาศผลการจัดอันดับความน่าอยู่ของเมืองติดต่อกัน ซึ่งเป็นที่สนใจของสื่อมวลชนทั้งระดับชาติและท้องถิ่นกันมากตามสมควร

          ปี 2550 ขณะที่ยังเป็นรัฐมนตรีในรัฐบาลสุรยุทธ์ จุลานนท์ ผมเคยนำรายงานดัชนีความน่าอยู่ของเมืองจากโครงการ เสนอให้ ครม.ทราบโดยเปรียบเทียบกับดัชนีความมั่นคงของมนุษย์ที่กระทรวงพม.ดำเนินการ รัฐมนตรีในคณะสนใจอภิปรายกันอย่างคึกคักเป็นพิเศษ คงเป็นเพราะนานๆจะมีเรื่องทางวิชาการมาพูดกันในครม.ครับ

          เวทีสัมมนาวิชาการประจำปีของโครงการกลายเป็นความเคลื่อนไหวเพื่อเชื่อมโยงเครือข่ายและประกาศตัวตนต่อสาธารณะ ซึ่งต่อมาที่ประชุมได้ก่อตัวกันขึ้นเป็น “เครือข่ายเทศบาลเข้มแข็ง-เมืองน่าอยู่แห่งชาติ” โดยมีสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทยและองค์กรภาคีเป็นผู้สนับสนุน มีข้อเสนอเชิงนโยบายต่อรัฐบาลและหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องอย่างเป็นรูปธรรมทุกปี

          ในปีสุดท้ายของโครงการ เพื่อเป็นการส่งมอบภารกิจให้กับสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทยและเป็นการสร้างความมุ่งมั่นร่วมกันของเครือข่ายเทศบาลเข้มแข็ง-เมืองน่าอยู่แห่งชาติ

          ท้ายการประชุม เครือข่ายฯได้ขึ้นไปประกาศเจตนารมย์ “ผนึกกำลังท้องถิ่น และชุมชน ทำเมืองไทยให้น่าอยู่” โดยมีสาระสำคัญส่วนหนึ่งว่า…

          “จะส่งเสริมสนับสนุนให้เครือข่ายเทศบาลเข้มแข็ง-เมืองน่าอยู่ เป็นพลังขับเคลื่อนกระบวนการพัฒนาเมืองและชุมชน จะใช้องค์ความรู้และการจัดการความรู้แบบเพื่อช่วยเพื่อน-พี่ช่วยน้อง จะพัฒนาศักยภาพทางวิชาการแก่บุคลากรของเทศบาลอย่างจริงจัง จะผลักดันประเด็น เมืองเปี่ยมสุข (Happy City) เป็นเป้าหมายการพัฒนาท้องถิ่น”

ในการสัมมนาวิชาการประจำปี เราได้จัดพิธีมอบรางวัลเกียรติคุณแห่งสถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา (LDI Awards 2008) ให้กับเทศบาลและท้องถิ่นจำวน 68 รางวัล เมื่อวันที่ 8 ตุลาคม 2551 โดยศ.นพ.ประเวศ วะสี ประธานมูลนิธิชุมชนท้องถิ่นพัฒนาเป็นผู้ให้เกียรติมามอบด้วยตนเอง ซึ่งสร้างความชื่นชมและเป็นขวัญกำลังใจแก่เครือข่ายเป็นอย่างมาก

มีบทเรียนและประสบการร์อะไรที่น่าสนใจบ้างจากความเคลื่อนไหวครั้งนั้น :

                    เทศบาลเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีมาแต่ดั้งเดิม นับตั้งแต่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจัดตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพฯ รศ.116 (พ.ศ.2440) และการตราพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลท่าฉลอม รศ.124 (พ.ศ.2448)

                   เทศบาล เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในชุมชนที่มีความหนาแน่นของประชากรสูง และเป็นศูนย์กลางของพื้นที่ในด้านการปกครอง เศรษฐกิจ การศึกษา การสาธารณสุข และคมนาคมขนส่ง  จึงมีศักยภาพต่องานพัฒนาในพื้นที่

                   ในการรวมตัวของเทศบาลขึ้นเป็นองค์กรเชิงเครือข่าย ภายใต้สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย โดยเจตนาจะให้เกิดการช่วยเหลือเกื้อกูลกันในการพัฒนา แต่ผลที่เห็นได้อย่างชัดเจน กลับเป็นเรื่องของการสร้างกำลังต่อรองทางการเมืองกับหน่วยงานรัฐส่วนกลางเสียมากกว่า

                   งานพัฒนาของเทศบาลต่างๆ มีลักษณะเอกเทศสูง ระบบฐานข้อมูลสำหรับการพัฒนาและความรู้ความสามารถของบุคลากรแตกต่างหลากหลายมากในเชิงคุณภาพ จึงทำให้ชะตากรรมของเมืองไปขึ้นอยู่กับตัวนายกเทศมนตรีซึ่งเป็นผู้นำที่มาจากการเลือกตั้งเป็นสำคัญ เทศบาลใดโชคดีได้ผู้นำมีวิสัยทัศน์และความมุ่งมั่นเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของท้องถิ่นก็พัฒนาไปได้เร็ว หากเปลี่ยนยุคแล้วได้ผู้นำที่ขาดคุณธรรมความสามารถ การพัฒนาที่นำมาย่อมชะงักงันไปด้วย

                   สมาคมสันนิบาตแห่งประเทศไทย ควรต้องให้ความสำคัญต่อยุทธศาสตร์การพัฒนาศักยภาพของเทศบาลหน่วยต่อหน่วยอย่างจริงจัง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านกำลังคน ด้านวิชาการ และด้านระบบฐานข้อมูลการพัฒนาเมืองและชุมชน เพราะในระยะยาวต้องคิดว่าความเข้มแข็งของเทศบาลที่เป็นสมาชิกคือความเข้มแข็งของสมาคมฯในภาพรวม หากเอาแต่สนใจปั้นแต่งพลังต่อรองทางการเมืองเฉพาะหน้าอยู่ร่ำไป ในที่สุดแล้วจะกลายเป็นกลุ่มต่อรองผลประโยชน์ทางการเมืองที่สาธารณชนไม่ให้ความเชื่อถือ

                   ในภาวะเช่นนี้ สมาคมสันนิบาตเทศบาลฯ ต้องการเพื่อที่เป็นสถาบันภาคประชาสังคมซึ่งเข้าใจและร่วมคิดร่วมทำ

                   ทุกวันนี้กระแสการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนได้แผ่กว้างไปทั่วแล้ว ส่วนราชการต่างๆ รวมทั้งองค์กรปกครองท้องถิ่นล้วนมีกิจกรรมความเคลื่อนไหวที่เปิดโอกาสให้ชุมชนและประชาชนเข้ามาร่วมในงานพัฒนาด้วยกันทั้งนั้น แต่หากสังเกตให้ดีจะพบว่างานดังกล่าวมีปัญหาคุณภาพของการมีส่วนร่วมแฝงอยู่ในเกือบทุกที่ ทุกระดับ

                   ประชาชนและชุมชนในเขตเทศบาลก็เช่นกัน มักมีส่วนร่วมในระดับของการถูกกระทำจากเทศบาลเท่านั้น กล่าวคือ ร่วมรับรู้รับทราบข้อมูลข่าวสารที่เขาอยากบอก (inform), ร่วมให้ข้อมูลที่เขาอยากรู้ (consult), ร่วมกิจกรรมหรือนั่งเป็นกรรมการตามที่เขาแต่งตั้งเชิญชวน (collaborative) ฯลฯ การมีส่วนร่วมดังกล่าวมักเป็นเพียงส่วนหนึ่งของพิธีกรรมเพื่อการของบประมาณและการจัดทำรายงานเท่านั้น

                   สำหรับผลกระทบที่ตามมา ด้านหนึ่งเป็นการสร้างวัฒนธรรมการพัฒนาที่บิดเบี้ยวไปจากหลักการมุ่งเสริมพลังความเข้มแข็งของภาคประชาชน (empower) กลายเป็นการสร้างความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์แบบใหม่ที่ชุมชนกลายเป็นฐานคะแนนให้กับนักการเมืองไป

                   ในภาพรวม ชุมชนและประชาคมเมืองทั่วประเทศยังอยู่ในภาวะที่อ่อนแอ ควรที่หน่วยงานพัฒนาภาครัฐและภาคเอกชนจะช่วยกันปรับยุทธศาสตร์ ยุทธวิธีในการทำงานอย่างจริงจัง จึงจะสามารถดึงพลังสร้างสรรค์จากสังคมเข้ามาเสริมงานพัฒนาของเทศบาลได้มากขึ้น

                   จากการสัมผัสอย่างใกล้ชิดกับบุคลากรของเทศบาลในรอบ 3-4 ปี ของโครงการฯ ทำให้พบความจริงว่า เทศบาลทุกแห่งต้องรองรับนโยบายและยุทธศาสตร์การพัฒนาของส่วนราชการต่างๆอยู่ตลอดเวลา  ทำให้เทศบาลจำนวนมากไม่มียุทธศาสตร์ของตนเอง หรือมีก็เป็นแค่ของแถมเท่านั้น

                   กรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม กรมอนามัย กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น ฯลฯ ต่างฝ่ายต่างมียุทธศาสตร์และภารกิจของตนที่กระทำกับเทศบาลโดยแยกส่วนกันลงไป ตัวชี้วัดและเกณฑ์มาตรฐานงานพัฒนาถูกกำหนดจากส่วนกลาง การบูรณาการเป็นเพียงวาทกรรมเท่านั้น ไม่เคยเป็นจริงในทางปฏิบัติ แม้สภาพัฒน์ฯ จะเป็นหน่วยงานกลางที่ชี้นำงานพัฒนาของภาครัฐก็ไม่อาจแก้ไขปัญหานี้ได้

                   ในภาวะเช่นนี้ เครือข่ายเทศบาลที่เข้มแข็งจะเป็นตัวแปรสำคัญในการกำหนดตนเองและจัดการตนเองในการพัมนา (Self Determination, Self Management) การพึ่งตนเองได้ในทางวิชาการจะเป็นพลังขับเคลื่อนหลักที่จะนำไปสู่ความสามารถในการปกครองตนเอง (Self Government) ในที่สุด

                   ในบรรดาภาคีองค์กรที่มาร่วมกันทำโครงการนี้ล้วนมีภารกิจของตนเป็นแรงจูงใจ ไม่ว่าจะเป็นสภาพัฒน์ฯ, กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น, กองทุน ส.ส.ส. และสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย ส่วน LDI เองก็ถือเป็นโอกาสในการถักทอเครือข่ายท้องถิ่น และชุมชนหรือประชาคมเมือง ทั่วประเทศเป็นด้านหลัก

                   เทศบาลทั่วประเทศ มี 1,278 แห่ง (ไม่รวมมหานครและเมืองพิเศษพัทยา)   แบ่งเป็น เทศบาลนคร 23 แห่ง, เทศบาลเมือง 129 แห่ง และเทศบาลตำบล 1,126 แห่ง

                   เทศบาลตำบลมีแนวโน้มขยายตัวอย่างรวดเร็วเนื่องจากภาครัฐมีนโยบายที่จะยกระดับองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ขึ้นเป็นเทศบาลให้หมดภายในไม่กี่ปีข้างหน้า จึงมีผลทำให้เกิดเมืองชนบทขนาดเล็กใหม่ๆ จำนวนมากไหลเข้าสู่ระบบงานพัฒนา เมืองเหล่านี้ด้านหนึ่งยังมีศักยภาพต่ำ แต่อีกด้านหนึ่งกลับมีโอกาสในการวางแผนและจัดผังเมืองที่ถูกหลักวิชาการได้ง่ายกว่าเพื่อนเพราะยังไม่เสื่อมโทรม

                   เครือข่ายเทศบาลเข้มแข็ง-เมืองน่าอยู่ จึงเป็นฐานในการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์การพัฒนาที่สำคัญของประเทศที่ภาคประชาสังคมควรรวมกันทำงานครับ