พิจารณาจากข้อมูลผลสัมฤทธิ์การดำเนินงานใน 2 ประเด็นสำคัญ คือ ความคืบหน้าของกฎหมายขายฝาก และผลงานกองทุนยุติธรรม
ความคืบหน้าการแก้ไขกฎหมายขายฝาก
“กฎหมายขายฝาก” มีชื่อเต็มว่า “พระราชบัญญัติคุ้มครองประชาชนในการทำสัญญาขายฝากที่ดินเพื่อเกษตรกรรมหรือที่อยู่อาศัย พ.ศ. 2562” ประกาศบังคับใช้เป็นกฎหมายเมื่อ 31 มกราคม 2562 และมีผลตั้งแต่ 17 เมษายน 2562 เป็นต้นมา ทำให้ “การขายฝากที่ดินเพื่อการเกษตรและที่อยู่อาศัย” กลายมาเป็นธุรกรรมที่ถูกควบคุมเข้มงวด โดยคุ้มครองและให้สิทธิกับฝั่งผู้ขายฝาก
เดิมการขายฝากเป็นบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ที่บังคับใช้มากว่า 90 ปี กำหนดเวลาไถ่ถอนสูงสุดไม่เกิน 10 ปี แต่ไม่กำหนดเวลาขั้นต่ำไว้ จึงเป็นช่องให้นายทุนเงินกู้ เจ้าหนี้นอกระบบ หาประโยชน์ โดยการกำหนดเงื่อนเวลาไถ่ถอนให้สั้นๆ 3 เดือนบ้าง 6 เดือนบ้าง ลูกหนี้ซึ่งกำลังร้อนเงินไม่มีทางเลือก และคิดว่าเมื่อถึงฤดูเก็บเกี่ยวจะหาเงินมาใช้หนี้ได้ทันก่อนหมดเวลาไถ่ถอน แต่บ่อยครั้งที่ฝนฟ้าไม่เป็นใจ ถ้าไม่น้ำท่วม ก็ฝนแล้ง หรือฝนตกต้องตามฤดูกาล แต่ราคาข้าวตกต่ำ หาเงินมาไถ่ถอนไม่ทัน ต้องถูกยึดที่นาที่นำไปขายฝาก ตัวเองเปลี่ยนจากเจ้าของที่กลายเป็นผู้เช่านา
นายทุนเงินกู้ เจ้าหนี้นอกระบบที่ตั้งใจอยู่แล้วว่าจะไม่คืนที่ให้ผู้ขายฝาก เมื่อครบกำหนดไถ่ถอน แม้ลูกหนี้พร้อมจะไถ่ถอน ก็จะไม่ให้ลูกหนี้เจอตัวเพื่อให้เลยกำหนดไถ่ถอน จะได้ยึดที่ดินเป็นของตัวเองตลอดไป กรณีที่เกิดขึ้นประจำ คือ ลูกหนี้เซ็นชื่อในกระดาษเปล่าให้เจ้าหนี้ไปกรอกจำนวนเงินกู้เอง เพราะร้อนเงิน ประกอบกับความซื่อ ความไม่รู้ เมื่อถึงเวลาไปไถ่ถอน ปรากฏว่ายอดหนี้ที่ปรากฏในสัญญาสูงกว่ายอดเงินที่ได้รับจริงหลายเท่า ทำให้ต้องปล่อยให้ที่ดินตกเป็นของนายทุน
ข้อมูลจากสำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ระบุว่าสถิติการขายฝากตั้งแต่ปี 2556-2560 เรื่องการจดทะเบียนขายฝาก โดยเฉลี่ยต่อปีอยู่ที่ 66,521 ราย ซึ่งมักพบว่าเมื่อสัญญาขายฝากครบกำหนด เรื่องมักจบลงด้วยการถูกยึดที่ดินทำกิน-ที่อยู่อาศัย ชี้ให้เห็นถึงความจำเป็นที่ต้องมีกลไกทางกฎหมายเพื่อสร้างความเป็นธรรม และแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำ
ข้อมูลจากที่ประชุมคณะกรรมการขับเคลื่อนและเร่งรัดการดำเนินงานตามนโยบายรัฐบาล (กขร.) เมื่อวันที่ 30 เม.ย. 2561 ระบุว่า ประเทศไทยมีที่ดินทำกินรวม 300 ล้านไร่ ในจำนวนนี้มีที่ดินที่ทำการเกษตร 150 ล้านไร่ และครึ่งหนึ่งของ 150 ล้านไร่ เป็นที่ดินที่เกษตรกรเช่าที่ดินคนอื่น
หมายถึง เกษตรกรส่วนนี้ได้สูญเสียที่ดินไปเรียบร้อยแล้วจากกระบวนการต่างๆ ที่เกิดขึ้นในอดีตที่ผ่านมา โดยส่วนที่เหลืออีก 70 ล้านไร่นั้น มีประมาณ 30 ล้านไร่ อยู่ในการจำนองและอยู่ในการขายฝาก ซึ่งที่ดินที่การขายฝากอาจมีอยู่หลายแสนไร่ และมีโอกาสหลุดมือสูง
ประสิทธิผลการจัดการปัญหา
สาระสำคัญของกฎหมายใหม่ กำหนดให้ใช้บังคับเฉพาะ
- การขายฝากที่ดินเพื่อเกษตรกรรม
- การขายฝากที่อยู่อาศัย
- สัญญาต้องถูกตรวจสอบจากเจ้าหน้าที่ก่อน
- ห้ามทำสัญญาขายฝากต่ำกว่า 1 ปี
- สินไถ่รวมดอกเบี้ยต้องไม่เกิน 15% ต่อปี
- เจ้าหนี้ต้องแจ้งวันไถ่ถอนและจำนวนสินไถ่เป็นหนังสือก่อนกำหนดไถ่ถอน 3-6 เดือน
- เลือกไถ่คืนที่ไหนก็ได้
- ไถ่คืนล่วงหน้าได้และได้ลดดอก
- ลูกหนี้มีสิทธิใช้ที่ดินต่อไปโดยไม่มีค่าใช้จ่าย
- กรณีไม่ไถ่ถอนลูกหนี้ยังมีสิทธิในผลิตผลต่ออีก 6 เดือน
- ให้ยกคดีขายฝากที่ดินถือเป็นคดีผู้บริโภค
- กฎหมายบังคับใช้ครอบคลุมถึงสัญญาซื้อขายอื่นๆ ที่คล้ายคลึงกันด้วย
ผลงานกองทุนยุติธรรม
รายงานวิจัยเรื่อง ปัญหาทางกฎหมายในการบริหารกองทุนยุติธรรมตามพระราชบัญญัติกองทุนยุติธรรม พ.ศ. 2558 (2561) ได้แสดงถึงผลการดำเนินงานกองทุนยุติธรรม ปีงบประมาณ 2551-2561 โดยระบุว่ามีจำนวนประชาชนที่มาขอรับความช่วยเหลือจากกองทุนยุติธรรมตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2551 ถึงปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 โดยมียอดผู้ขอรับความช่วยเหลือรวม 38,816 ราย (3,529 ราย/ปี) แต่อนุมัติจริง 15,760 ราย (1,433 ราย/ปี) คิดเป็นร้อยละ 40.6 ทั้งนี้มีแนวโน้มว่าจะมีประชาชนมาขอรับความช่วยเหลือเพิ่มสูงมากขึ้น
ผลงานกองทุนยุติธรรมภาพรวมทั้งประเทศ ปี 2560 ยื่นคำขอรวมทั้งประเทศ 9,066 ราย ดำเนินการแล้วเสร็จ 8,528 ราย (ร้อยละ 94) อยู่ระหว่างดำเนินการ 538 ราย มีสัดส่วนมากน้อยตามลำดับพื้นที่ ดังนี้ กทม. ชลบุรี ปัตตานี นครราชสีมา สตูล เพชรบุรี และนครสวรรค์
ค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานกองทุนยุติธรรม ปี 2560 รวมทั้งสิ้นจำนวน 208.67 ล้านบาท (เฉลี่ยเดือนละ 17.39 ล้านบาท) ส่วนใหญ่เป็นค่าใช้จ่ายในการปล่อยตัวชั่วคราว 185.78 ล้านบาท (ร้อยละ 89.03) และค่าใช้จ่ายในการดำเนินคดี 21.60 ล้านบาท (ร้อยละ 10.35)
ข้อสังเกต
กองทุนยุติธรรมเป็นเครื่องมือลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม ส่วนกฎหมายขายฝากเป็นตัวอย่างหนึ่งของความเหลื่อมล้ำด้านกฎหมาย ซึ่งยังมีกฎหมายอีกมากมายที่สะท้อนความเหลื่อมล้ำระหว่างคนรวยกับคนจน ระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐกับประชาชน จึงควรต้องติดตามการปฏิรูปประเทศในด้านกฎหมายทั้งระบบอย่างเกาะติด.
นพ.พลเดช ปิ่นประทีป / 25 พ.ค. 2563
