ประสิทธิผลการลดความเหลื่อมล้ำในด้านการพัฒนาพื้นที่
ความก้าวหน้าในการดำเนินงาน (2562) การกระจายอำนาจและการจัดการปัญหาในระดับชุมชนท้องถิ่น
ประเทศไทยมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มากว่า 20 ปี จากนั้นก็มีการจัดตั้งคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (กกถ.) ขึ้นเมื่อวันที่ 13 มกราคม 2543
โดยคณะกรรมการดังกล่าวได้มีการจัดทำ “แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2543” และ “แผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” เพื่อดำเนินการ “กระจายอำนาจ” ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540
ในช่วงระยะเวลายี่สิบกว่าปีที่ผ่านมานั้น พัฒนาการของการเปลี่ยนผ่านแนวทางในการกระจายอำนาจจากรัฐส่วนกลางไปสู่ความเป็นอิสระในระดับท้องถิ่นของประเทศไทย ได้นำไปสู่การพัฒนากระบวนการมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆ มากขึ้นกว่าเดิมมาก
ไม่ว่าจะเป็นกระบวนการในการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงจากประชาชนในระดับตำบล การถ่ายโอนบทบาทหน้าที่จากรัฐส่วนกลางลงมายังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อทำหน้าที่ในการแก้ไขปัญหาในระดับท้องถิ่น การเพิ่มพื้นที่การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนให้มากกว่าเดิม กระบวนการในการออกข้อบัญญัติในระดับท้องถิ่น การวางแผนพัฒนาท้องถิ่นและการเข้าถึงงบประมาณขององค์กรปกครองสวนท้องถิ่นในการรองรับกิจกรรมขององค์กรชาวบ้าน
หากพิจารณาประสิทธิผลการกระจายอำนาจการจัดการปัญหาของประเทศใน 4 ประเด็น พบว่า
สัดส่วนของงบประมาณประจำปีของราชการส่วนท้องถิ่น
การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2563 พบว่า
ได้จัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้กับการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นร้อยละ 29.5 ของสัดส่วนรายจ่ายของรัฐบาลทั้งหมด หรือวงเงินงบประมาณเพียง 804,826 ล้านบาท สำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศจำนวน 7,852 แห่ง ซึ่งยังไม่เป็นไปตาม พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจาบอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ที่เคยกำหนดเพดานการจัดสรรสัดส่วนงบประมาณสุทธิระหว่างรัฐกับท้องถิ่นให้ได้รับไม่น้อยกว่าร้อยละ 35
- โดยในปีงบประมาณ 2560 มีการจัดสรรรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 687,891.6 ล้านบาท (29.36 % ของรายได้รัฐบาล)
- ปี 2561 จำนวน 720,822.04 ล้านบาท (29.42 % ของรายได้รัฐบาล)
- ปี 2562 จำนวน 751,485.16 ล้านบาท (29.47 % ของรายได้รัฐบาล)
อย่างไรก็ตาม ผลจากพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ในมาตรา 29 ระบุว่า
การขอตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเงินอุดหนุน สําหรับการดําเนินการโดยทั่วไปหรือสําหรับการดําเนินการในเรื่องใดเรื่องหนึ่งเป็นการเฉพาะ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยื่นคําขอตั้งงบประมาณรายจ่ายต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่อเสนอต่อผู้อํานวยการ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาที่ผู้อํานวยการกําหนด
ดังนั้น จึงมีผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ทั้ง 7,852 แห่ง ไม่ว่าจะเป็น องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) 76 แห่ง องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) 5,332 แห่ง เทศบาล 2,442 แห่ง รวมทั้งเขตปกครองรูปแบบพิเศษอย่าง กทม. และเมืองพัทยา ต้องเป็นหน่วยรับงบประมาณโดยตรง ไม่ต้องยื่นผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) อีกต่อไป
เดิมการของบฯ อุดหนุนของท้องถิ่น ทั้ง อบจ. เทศบาล และ อบต. ต้องยื่นคำขอตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ กรมส่งเสริมฯ โดยเสนอตั้งงบผ่านโครงสร้างท้องถิ่นจังหวัด มายังผู้ว่าราชการจังหวัด และผ่านกรมฯ เพื่อส่งไปยังสำนักงบฯ
แต่ พ.ร.บ. ฉบับนี้ กำหนดชัดว่าต้องยื่นคำขอตั้งงบประมาณรายจ่ายต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ขอความเห็นชอบประกอบ เพื่อเสนอต่อ ผอ.สำนักงบประมาณต่อไป ทั้งนี้ทั้งนั้น งบประมาณดังกล่าวต้องอยู่ภายใต้กรอบยุทธศาสตร์ชาติตามนโยบายของรัฐบาลเท่านั้น
สาเหตุที่ปรับปรุงกฎหมายวิธีการงบประมาณให้ท้องถิ่นขอจัดสรรเองโดยตรง เกิดจากข้อคิดเห็นของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ที่มองว่าท้องถิ่นต้องได้รับการจัดสรรงบประมาณให้อยู่แล้ว รวมทั้งยังมีเงินอุดหนุนจากรัฐบาลรวมอยู่ด้วย สมควรให้ขอรับการจัดสรรโดยตรงได้เอง เพื่อความสะดวกรวดเร็วต่อการกระจายเงินลงท้องถิ่น สำหรับในส่วนของเทศบาลเมืองและเทศบาลนครรวม 209 แห่ง คาดว่าจะเริ่มในปี 2564 ตามมาด้วยเทศบาลตำบล 2,233 เริ่มในปี 2565 และสุดท้ายคือ อบต. 5,332 แห่ง เริ่มในปี 2566
สัดส่วนงบประมาณจังหวัด กลุ่มจังหวัดและภาค
การบริหารงานเชิงยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัดเป็นรูปแบบใหม่ของการบริหารจัดการแบบบูรณาการ โดยการรวมกลุ่มจังหวัดที่มีความสัมพันธ์เชื่อมโยงในด้านต่างๆ เข้าด้วยกัน ซึ่งจะช่วยให้การวางกรอบทิศทางการพัฒนาและการใช้ทรัพยากรเป็นไปอย่างมีระบบ ร่วมกันแก้ไขปัญหาระหว่างจังหวัดได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 22 กรกฎาคม 2546 และวันที่ 17 พฤศจิกายน 2546 เห็นชอบให้แบ่งกลุ่มจังหวัดออกเป็น 19 กลุ่ม ต่อมาเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 จึงได้มีการบัญญัติให้จังหวัดมีแผนและงบประมาณเพื่อการพัฒนาจังหวัด ซึ่งเป็นไปตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7) พ.ศ. 2550
ต่อมาในปี 2560 คณะกรรมการนโยบายการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ ได้มีประกาศเรื่อง การจัดตั้งกลุ่มจังหวัดและกำหนดจังหวัดที่เป็นศูนย์ปฏิบัติการของกลุ่มจังหวัด ณ วันที่ 17 พฤศจิกายน 2560 โดย จัดตั้งกลุ่มจังหวัด จำนวน 18 กลุ่ม จังหวัด 6 ภาค และกำหนดจังหวัดที่เป็นศูนย์ปฏิบัติการของกลุ่มจังหวัด ซึ่งจะสอดคล้องกับกรอบการจัดสรรงบประมาณ
การจัดสรรงบประมาณจังหวัดและกลุ่มจังหวัดจึงมีความสำคัญอย่างยิ่งในการขับเคลื่อนนโยบายรัฐบาลไปสู่พื้นที่เป้าหมายโดยตรงได้มากขึ้น ซึ่งถือเป็นการสร้างความเป็นธรรมในระบบงบประมาณ โดยเพิ่มอำนาจประชาชนในกระบวนการงบประมาณแผ่นดินไปพร้อมกับกระจายงบประมาณลงสู่พื้นที่อันเป็นรากฐานสำคัญในการลดความเหลื่อมล้ำในสังคม โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนในพื้นที่มุ่งเน้นการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมตามบริบทของพื้นที่ซึ่งต้องสอดคล้องและบูรณาการกับยุทธศาสตร์ชาติและความต้องการของประชาชนทุกภาคส่วน
จากการวิเคราะห์การจัดสรรงบประมาณจังหวัดและกลุ่มจังหวัดในปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 – 2563 พบว่า
- ปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณเป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น 5,617.30 ล้านบาท
- ปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 จำนวน 31,765.37 ล้านบาท
- ปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 จำนวน 27,579.60 ล้านบาท
- ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 จำนวน 24,000 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 0.8 ของงบประมาณของประเทศ
ข้อสังเกตและข้อเสนอแนะต่อประเด็นการจัดงบประมาณของราชการส่วนท้องถิ่น
แม้เวลาจะล่วงเลยมาถึง 20 ปีแล้ว แต่การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีให้หน่วยราชการส่วนท้องถิ่นในปัจจุบันยังคงห่างไกลกับเป้าหมายและเจตนารมณ์ของแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ พ.ศ. 2542 โดยรัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศในแต่ละชุดต่างก็มีเหตุผลอธิบายไปต่างๆ นานา ในขณะเดียวกันกลับมีการมอบหมายภารกิจให้ท้องถิ่นมากขึ้นเรื่อยๆ นอกจากนั้น ยังมักจะมีการตั้งเงื่อนไขหรือกำหนดเป้าหมายการใช้เงินอุดหนุนมาจากส่วนกลางอีกด้วย ท้องถิ่นจึงอยู่ในสภาพที่ขาดความเป็นอิสระในกำหนดตนเองในการพัฒนา เพราะ
“มาแต่งาน.. เงินไม่มา.. คนไม่ให้”
ด้วยเหตุนี้ การพัฒนาศักยภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในด้านการบริหารจัดการและการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่จึงทำได้อย่างจำกัด
หนึ่งในข้ออ้าง ที่มักเป็นวาทกรรมแบบลอยๆในการ “จำกัด” งบประมาณของท้องถิ่นคือ “ท้องถิ่นมีการทุจริต” ซึ่งการต่อต้านเช่นนี้ก็ได้ผลแทบทุกครั้งเมื่อมีการเรียกร้องการเพิ่มงบประมาณแก่ส่วนท้องถิ่น แต่เป็นข้อกล่าวหาที่ไม่เป็นธรรมอย่างยิ่ง เพราะไม่เคยกล่าวถึงการทุจริตของหน่วยงานส่วนภูมิภาค หน่วยส่วนกลางและการทุจริตเชิงนโยบายของนักการเมืองที่มีสัดส่วนที่สูงกว่าและมีขนาดความรุนแรงที่ใหญ่กว่ามาก
เป็นที่คาดหวังกันว่า การที่มีพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 มาตรา 29 ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถยื่นคําขอตั้งงบประมาณรายจ่ายต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เพื่อเสนอต่อผู้อํานวยการสำนักงบประมาณ น่าจะมีผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ทั้ง 7,852 แห่ง มีสถานะเป็นหน่วยรับงบประมาณโดยตรงได้ ไม่ต้องยื่นผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) แบบเดิม และน่าจะทำให้ส่วนท้องถิ่นได้รับการจัดสรรงบประมาณในสัดส่วนที่เพิ่มขึ้นในภาพรวมด้วย
ข้อสังเกตและข้อเสนอแนะต่อประเด็นการจัดงบประมาณจังหวัดและภาค
การบริหารงานเชิงยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัดเป็นรูปแบบใหม่ของการบริหารจัดการแบบบูรณาการ ที่คาดว่าจะช่วยวางกรอบทิศทางการพัฒนาและใช้ทรัพยากรในพื้นที่อย่างมีระบบ ร่วมกันแก้ไขปัญหาระหว่างจังหวัดได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้นกว่าเดิม
รัฐบาลปัจจุบันได้ให้ความสำคัญต่อการจัดสรรงบประมาณจังหวัดและกลุ่มจังหวัด (ภาค) ในฐานะที่มีความสำคัญอย่างยิ่งในการขับเคลื่อนนโยบายรัฐบาลไปสู่พื้นที่เป้าหมายโดยตรงได้มากขึ้น สร้างความเป็นธรรมในระบบงบประมาณ เพิ่มอำนาจประชาชนในกระบวนการงบประมาณแผ่นดินไปพร้อมกับกระจายงบประมาณลงสู่พื้นที่ เป็นรากฐานสำคัญในการลดความเหลื่อมล้ำในสังคม พัฒนาเศรษฐกิจและสังคมตามบริบทของพื้นที่ ทั้งนี้มีเงื่อนไขว่าต้องสอดคล้องและบูรณาการกับยุทธศาสตร์ชาติและความต้องการของประชาชนทุกภาคส่วน
ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 จำนวนงบประมาณที่จัดสรรให้พื้นที่ผ่านจังหวัดและกลุ่มจังหวัดรวม 24,000 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 0.8 ของงบประมาณของประเทศ ซึ่งเมื่อบวกรวมกับงบประมาณที่องค์กรปกครองท้องถิ่นได้รับในปีเดียวกันอีกร้อยละ 29.5 ก็จะเป็นงบประมาณที่ลงไปสู่พื้นที่และท้องถิ่นคิดเป็นร้อยละ 30.3
อย่างไรก็ตาม การมีระบบงบประมาณสำหรับจังหวัดและกลุ่มจังหวัดเช่นนี้ ไม่ควรเป็นข้ออ้าง ในการชะลอหรือลดการอุดหนุนงบประมาณแก่ท้องถิ่น.
นพ.พลเดช ปิ่นประทีป / 26 กรกฏาคม 2563
