การสนับสนุนการบริหารจัดการเพื่อลดทอนความเสี่ยงภัยในพื้นที่ จังหวัดน่าน

พื้นที่ส่วนใหญ่ของ จ.น่าน อยู่บนลุ่มน้ำน่าน โดยมีจุดเริ่มต้นที่ อ.เฉลิมพระเกียรติ ไหลผ่านทุ่งช้าง เชียงกลาง ปัว ท่าวังผา เมืองน่าน และเวียงสา ออกสู่อุตรดิตถ์ โดยทิศตะวันออกมีลำน้ำว้า ที่มีต้นน้ำที่ อ.บ่อเกลือ ไหลผ่านสันติสุข มารวมกับแม่น้ำน่านที่เวียงสา

ท่าวังผาเป็นจุดรวมน้ำตอนกลาง ที่มีลำน้ำสาขาหลายสายไหลลงแม่น้ำน่าน ฝนที่ตกในพื้นที่ทางตอนเหนือทั้งหมด จึงมารวมกันที่ท่าวังผาก่อนไหลลงไปตอนล่าง จึงมีความเสี่ยงน้ำท่วมอยู่เสมอ โดยใน ปี 2549 และ 2554 ที่ท่าวังผาน้ำท่วมหนัก พื้นที่ 2 ฝั่งของลำน้ำน่าน และลำน้ำสาขา ถูกน้ำท่วมทั้งหมด ระดับน้ำท่วมในชุมชนสูงถึง 5 เมตร ตลาด ชุมชน และพื้นที่การเกษตรเสียหายกว่า 2,000 ครัวเรือน

เวียงสา เป็นพื้นที่ที่อยู่ด้านล่างสุด ต้องรับน้ำส่วนใหญ่ของลุ่มน้ำน่านทางตอนเหนือ และน้ำว้า ประกอบกับพื้นที่ริมน้ำน่านเป็นที่ราบลุ่ม มวลน้ำจึงมารวมและพักตัวอยู่ในพื้นที่ก่อนไหลผ่านช่องเขาลงเขื่อนสิริกิติ์ ทำให้เป็นพื้นที่ที่มีความเสี่ยงต่อน้ำท่วมอย่างต่อเนื่อง ในปี 2554 มีพื้นที่ที่ถูกน้ำท่วม 7 ตำบล 38 หมู่บ้าน ประชาชนได้รับความเดือดร้อน 26,000 คน ระดับน้ำท่วมสูงถึง 7 เมตร มีผู้เสียชีวิต 2 ราย  ในเขตเทศบาลมีบ้านเรือนถูกน้ำท่วมกว่า 500 หลัง ระดับน้ำสูงกว่า 3 เมตร 

ด้วยสภาพพื้นที่ส่วนใหญ่เป็นพื้นที่สูงชัน จึงทำให้มีประชากรซึ่งส่วนใหญ่เป็นกลุ่มชาติพันธุ์ ตั้งถิ่นฐานในพื้นที่สูงชัน และพื้นที่ราบเล็กๆ เชิงเขาเป็นจำนวนมาก การเปลี่ยนแปลงจากการใช้ประโยชน์ที่ดิน ลักษณะการตั้งถิ่นฐาน สภาพทางธรณีวิทยา และฝนที่ตกหนักมากขึ้นจากความเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ทำให้มีพื้นที่เสี่ยงดินโคลนถล่มในจังหวัดน่านเป็นจำนวนมาก 

 แนวทางสำคัญในการลดทอนความเสี่ยงที่ดำเนินการในจังหวัดน่าน คือ การหนุนเสริมให้ประชาชนในพื้นที่เสี่ยง มีศักยภาพ หรือสามารถลดความเปราะบางลงได้ โดยการเข้าใจความเสี่ยงภัยของพื้นที่ มีกลยุทธ์ แนวทาง และแผนในการป้องกัน การเตรียมความพร้อม การจัดการในสถานการณ์ฉุกเฉิน และการฟื้นฟูความเสียหายได้ ซึ่งสอดคล้องตามแผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2558 จึงมีการประสานการทำงานร่วมกันกับ ปภ.จังหวัด หน่วยงานในพื้นที่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภาคประชาสังคม และชุมชนอย่างต่อเนื่อง โดยมุ่งให้เกิดแผนงาน และกลไกการจัดการร่วมในระดับต่าง ดังนี้

เป้าหมาย

ประชาชนมีสมรรถนะในการบริหารจัดการเพื่อลดทอนความเสี่ยงจากภัยพิบัติ เกิดความสามารถในการเตรียมพร้อมรับมือ การป้องกัน และลดผลกระทบจากภัยพิบัติได้ อย่างเป็นระบบและอย่างยั่งยืน เกิดศักยภาพหรือความสามารถด้วยการมีภูมิคุ้มกันที่ยั่งยืนต่อภัยพิบัติด้วยการรู้รับ- รู้เร็ว- ฟื้นเร็ว- อย่างยั่งยืน (Disaster Resilience)

วิธีการทำงาน

การเสริมศักยภาพเกิดขึ้นภายใต้แนวคิดของการจัดการความเสี่ยงภัยพิบัติ (Disaster Risk Management) อย่างเป็นระบบ ทั้งกระบวนการเตรียมพร้อมรับมือก่อนเกิดภัย การดำเนินงานภาวะฉุกเฉินขณะเกิดภัย และการฟื้นคืนกลับอย่างมีประสิทธิภาพหลังเกิดภัย โดยการ

1) สร้างให้เกิดความ “เข้าใจความเสี่ยงจากภัยพิบัติ” ผ่านกระบวนการประเมินและวิเคราะห์ความเสี่ยงภัยพิบัติของพื้นที่ด้วยกระบวนการมีส่วนร่วมของชุมชนท้องถิ่นในพื้นที่เสี่ยง โดยการปฏิบัติการสำรวจ จัดทำระบบข้อมูลระดับพื้นที่ (เส้นทางน้ำ ผังทางน้ำ ผังการใช้และการจัดการทรัพยากร แบบแผนการใช้ที่ดิน พื้นที่เสี่ยง ประชากรกลุ่มเสี่ยง)

การสำรวจและวิเคราะห์พื้นที่เสี่ยง พื้นที่วิกฤติ จุดเสี่ยง ระดับน้ำ การมีเวทีศึกษา วิเคราะห์ ทบทวนความรุนแรงของภัย ร่วมกันวิเคราะห์สาเหตุ-ผลกระทบ แนวทาง/ ข้อเสนอทางเลือกในการปรับตัวของผู้เกี่ยวข้องในระดับพื้นที่  รวมถึงการศึกษา รวบรวม ประสานข้อมูลจากหน่วยงานในพื้นที่ (ปริมาตรน้ำ ปริมาณฝน น้ำท่า พื้นที่รับน้ำ ระดับน้ำ ค่าสถิติและการกระจายตัวของฝน)

2) เสริมสร้างศักยภาพในการบริหารและจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ โดยมีการพัฒนาระบบข้อมูลเพื่อการเฝ้าระวังและแจ้งเตือนภัยที่มีประสิทธิภาพ โดยกระบวนการประเมินความเสี่ยงภัยอย่างมีส่วนร่วมระดับพื้นที่ วิเคราะห์สถานการณ์ได้อย่างแม่นยำ การทำงานกับข้อมูลอย่างเข้มข้น และระบบการสื่อสารของเครือข่าย ทำให้ชาวเวียงสาเข้าถึงข้อมูลการแจ้งเตือนภัยล่วงหน้าและข้อมูลความเสี่ยง ทำให้สามารถหลบเลี่ยงจากภัยได้ทัน

การพัฒนาแนวทางของมาตรการและทางเลือกของกิจกรรมในการลดความเสียหายหรือลดผลกระทบอย่างมีส่วนร่วม รวมถึงการพัฒนาแผนเชิงกลยุทธ์ในการลดความเสี่ยงภัยพิบัติในระดับตำบล (แผน อปท.) ที่เชื่อมโยงกับระดับชุมชนอย่างมีประสิทธิภาพ และยกระดับสู่การเชื่อมโยงแผนบูรณาการระดับอำเภอ มีเนื้อหาเชิงยุทธศาสตร์ในการลดความเสี่ยงของพื้นที่เวียงสา

3) ลงทุนในด้านการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติเพื่อให้พร้อมในการรับมือและฟื้นคืนกลับได้ในระยะเวลาที่รวดเร็วและมีประสิทธิภาพ เช่น การพัฒนากองทุนเพื่อการฟื้นฟูระบบการผลิตของชุมชนหลังเกิดภัยพิบัติขึ้น ในพื้นที่บ้านดอนไชย ต.กลางเวียง

4) พัฒนาศักยภาพการเตรียมความพร้อมเผชิญเหตุภัยพิบัติที่มีประสิทธิภาพ โดยการถอดบทเรียน-ประสบการณ์แล้วพัฒนาเป็นผังขั้นตอนการปฏิบัติงานในการเตรียมความพร้อม ผังขั้นตอนการปฏิบัติงานในภาวะฉุกเฉิน และผังขั้นตอนการปฏิบัติงานในฟื้นฟูเยียวยา ซึ่งทำให้ผู้เกี่ยวข้องในการปฏิบัติงานสามารถใช้เป็นคู่มือในการดำเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ผลที่เกิดขึ้น

การดำเนินงานที่ทำในเวียงสามาตั้งแต่ ปี 2556 ทำให้เกิดผลในเชิงความเปลี่ยนแปลงชัดเจน ดังนี้

อัตราการเสียชีวิต  จำนวนผู้ได้รับผลกระทบ  ความสูญเสียทางเศรษฐกิจ ลดลง จนพื้นที่เทศบาลตำบลเวียงสา สามารถลดมูลค่าความเสียหายจาก 60 ล้านบาทในในเหตุอุทกภัยปี 2554  เป็นไม่มีความสูญเสียเกิดขึ้น ในคราวน้ำท่วมใหญ่ ปี 2561 รวมถึงไม่มีผู้เสียชีวิต และกลุ่มเปราะบางได้รับการดูแลอย่างเหมาะสม

ความเสียหายต่อสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และบริหารพื้นฐาน ลดลงอย่างชัดเจน สถานพยาบาล และสถานศึกษาไม่ได้รับความเสียหายจากภัยพิบัติ

การดำเนินงานในเชิงของการมุ่งแสวงหาความร่วมมือของเครือข่ายฯ สร้างให้เกิดการความร่วมมือหลายฝ่ายในระดับพื้นที่ และกลไกการดำเนินงานในระดับต่างๆ สามารถเกิดขึ้นได้จริง ตั้งแต่

ระดับชุมชน ทั้งในเวียงสา และท่าวังผา ที่มีแผนงานการลดความเสี่ยงของชุมชน และคณะทำงานระดับชุมชน 

ระดับตำบล ในเวียงสา เกิดแผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยของท้องถิ่นที่อยู่บนฐานของข้อมูลสภาพการณ์ที่แท้จริงของพื้นที่ และความต้องการของประชาชนในพื้นที่ ส่วนในท่าวังผาอยู่ระหว่างกระบวนการพัฒนาแผนร่วมกันระหว่าง อปท. กับชุมชน

ส่วนในระดับอำเภอเครือข่ายของ อปท. 8 แห่งของเวียงสา ที่เชื่อมร้อยการปฏิบัติงานระหว่างพื้นที่ ทั้งในด้านการเฝ้าระวังแจ้งเตือนภัย การรับมือกับสถานการณ์ฉุกเฉินร่วมกัน และการสนับสนุนการช่วยเหลือระหว่างกันในการฟื้นคืนสภาพหลังเกิดภัย ในระยะแรก ได้ทำให้การบูรณาการการทำงานร่วมกับหน่วยงาน (ฝ่ายปกครอง ปภ. ทหาร ตำรวจ โรงพยาบาล สาธารณสุข พมจ. ฯลฯ) ในการจัดระบบของสรรพกำลังเพื่อการให้ความช่วยเหลือเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ

เครือข่ายฯ ที่เวียงสา ยังทำให้เกิดการเชื่อมร้อยกับเอกชนและสาธารณะในการจัดระบบความช่วยเหลือที่สามารถกระจายไปสู่ประชาชนได้อย่างทั่วถึงครอบคลุม  

ในระหว่างท้องถิ่นกันเองนั้น การช่วยเหลือเกื้อกูลกันทั้งในระหว่างเกิดเหตุและหลังเกิดเหตุ ทำให้ความขัดแย้งที่เกิดจากความเหลื่อมล้ำของทรัพยากรและความพร้อมระหว่างพื้นที่ลดลงไปมาก

ในขณะที่ในท่าวังผา ได้มีการก่อตัวระบบข้อมูลเพื่อการเฝ้าระวังและแจ้งเตือนภัยของท่าวังผาขึ้น โดยเชื่อมโยงข้อมูลจากหน่วยงานต่างๆ เช่น สถานีอุตุนิยมวิทยาท่าวังผา สถานีวัดระดับน้ำของกรมชลประทาน และกรมทรัพยากรน้ำ สถานีวัดน้ำฝนของ อปท. หน่วยจัดการต้นน้ำ และอุทยานแห่งชาติ โดยมี ปภ.จังหวัด สาขาเชียงกลาง ฝ่ายปกครอง และ ฝ่ายป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยของท้องถิ่นต่างๆ ทำหน้าที่ประมวลข้อมูลเข้ากับข้อมูลจากระดับพื้นที่ในท่าวังผา แล้วประเมินสถานการณ์ความเสี่ยง เพื่อส่งต่อให้กับเครือข่ายในแต่ละพื้นที่

โครงการพื้นฐานในเชิงของศักยภาพที่เกิดขึ้นในระดับพื้นที่ ทั้งระดับตำบลและอำเภอ น่าจะเป็นทุนตั้งต้นสำหรับการพัฒนาไปสู่การจัดกลไกการบริหารจัดการเพื่อลดทอนความเสี่ยงระดับจังหวัดขึ้นได้ในอนาคต

คณุสสัน ศุภวัตรวรคุณ

เลขาธิการสถาบันพัฒนาประชาสังคม (CSDI)