รายงานพิเศษ

 

เส้นทางวิบากในการคลอดกฎหมายสักฉบับเพื่อให้มีแก้ไขปัญหาความขัดแย้งเรื่องที่ดิน-ป่าไม้ ทรัพยากรอย่างเป็นธรรม เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องยาวนาน บนพื้นฐานแนวคิดเรื่อง“สิทธิร่วม”(Collective Rights)ในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ โดยเป็นสิทธิพื้นฐานของชุมชนในลักษณะ“สิทธิ์เชิงซ้อน”ในการใช้ประโยชน์ที่ดิน ซึ่งแต่ละบทเรียนล้วนเป็นเรื่องที่ต้องศึกษาเพื่อไม่ให้ประวัติศาสตร์การต่อสู้ของชาวบ้านในด้านกฎหมายที่ไปไม่ถึงฝั่งฝันต้องซ้ำรอยอีก

 

                นพ.พลเดช ปิ่นประทีป เลขาธิการสถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา (LDI) ถอดบทเรียนประวัติศาสตร์กฎหมายที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติ ที่อีกด้านหนึ่งนั้นเป็นสวัสดิการชีวิตของคนยากจนคนชายขอบและผู้ด้อยโอกาสโดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ที่อยู่ในชุมชนชนบท ว่าประเทศไทยเคยมีการผลักดันยกร่างกฎหมายป่าชุมชน ในชื่อ “ร่าง พ.ร.บ. ป่าชุมชน ”มาตั้งแต่ปีพ.ศ.2535 แต่กลับไม่ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาโดยครั้งหลังสุดได้เสนอผ่านการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เมื่อปีพ.ศ.2550 แต่ก็ถูกสมาชิกสภานิติบัญญัติจำนวนหนึ่งได้ร่วมกันลงชื่อยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าเนื้อหาในกฎหมายขัดต่อบทบัญญัติเรื่องสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญหรือไม่

                 เนื่องจาก คณะกรรมาธิการพิจารณาร่างกฎหมายจำนวนหนึ่ง นำโดยข้าราชการฝ่ายกรมป่าไม้และกรมอุทยานแห่งชาติฯได้เสนอให้ตัดสิทธิชุมชนในการจัดป่าชุมชนซึ่งอยู่ในเขตป่าอนุรักษ์ออกไปและสภานิติบัญญัติแห่งชาติเสียงส่วนใหญ่เห็นชอบ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยออกมาในปีพ.ศ. 2553 ว่าร่างกฎหมายป่าชุมชนผ่านการพิจารณาของสภานิติบัญญัติโดยมิชอบ เนื่องจากจำนวนสมาชิกของสภานิติบัญญัติไม่ครบองค์ประชุมตามที่กำหนด ร่างกฎหมายป่าชุมชนจึงตกไปโดยมิได้มีการพิจารณาวินิจฉัยว่าเนื้อหากฎหมายตามที่กลุ่มคนจนต้องการนั้นขัดกับบทบัญญัติหรือเปล่า

                “กฎหมายเพื่อคนจน 4 ฉบับนี้ มันต้องเคลื่อนด้วยวาระพิเศษช่วงนี้เท่านั้น เคลื่อนด้วยสภาของนักการเมืองปกติก็ไม่มีทางเป็นไปได้  แม้เอ็นจีโอของไทยส่วนหนึ่งรังเกียจการรัฐประหาร  แต่สิ่งที่ตัวเองอยากได้ถามว่ามันจะเกิดในสภาเลือกตั้งปกติไหม เค้าก็ตอบว่าไม่ได้ แล้วตกลงว่าจะขับเคลื่อนมาทำไม แต่ก็ไม่เป็นไรได้คุยกันพอสมควรแล้วว่า ถ้ารังเกียจก็ไม่เป็นไรก็ปล่อยให้คนอื่นเค้าทำไป เพราะว่าผลประโยชน์ก็เพื่อประชาชนส่วนใหญ่ ไม่ใช่ของคุณแต่เป็นของชาวนา ของเกษตรกรส่วนใหญ่  ถ้ามันจะสำเร็จได้ในจังหวะนี้ก็ควรคว้าโอกาสไว้  ทั้ง 4 ฉบับนี้จะเป็นชุดใหญ่เพื่อเกษตรกรและคนยากจน” หมอพลเดชอธิบายปูทางถึงเหตุผลการให้ความสำคัญต่อ (ร่าง) พ.ร.บ. เพื่อคนจน 4 ฉบับเป็นอย่างมาก

                จนถึงวันนี้ แนวคิดต่างๆ จากการศึกษาวิจัยและจัดทำข้อเสนอแนวทางการจัดการทรัพยากรที่ดินของ 11หน่วยงาน/องค์กรที่ได้ดาเนินการมาล่วงหน้านับสิบปีมีมาตรการต่างๆที่หลากหลายรวม6ด้าน58มาตรการนั้นในที่สุดได้ผ่านการสังเคราะห์จากสมัชชาปฏิรูประดับชาติ สมัชชาสุขภาพแห่งชาติโดยสอดคล้องกับแผนพัฒนาประเทศฉบับที่11มาเป็นชุด(ร่าง)พ.ร.บ.เพื่อคนจน4ฉบับอันได้แก่

1.(ร่าง) พ.ร.บ.ว่าด้วยสิทธิชุมชนในการจัดการที่ดินและทรัพยากร พ.ศ…..

แต่เดิมชื่อร่าง พ.ร.บ.โฉนดชุมชนแต่ว่าล่าสุดไม่มีร่าง พ.ร.บ.โฉนดชุมชนแล้ว และจะใช้ชื่อนี้แทน เพราะจะไม่ใช่การจัดการที่ดินอย่างเดียว จะเป็นเรื่องดิน น้ำ ป่าและทรัพยากรอื่นในทะเลด้วย ทั้งนี้จะเอาเรื่องสิทธิชุมชนเป็นแกนหลัก นำไปสู่การจัดการทรัพยากรอย่างเป็นธรรม ยั่งยืนและเป็นระบบ

2. (ร่าง)   พ.ร.บ.ธนาคารที่ดิน  พ.ศ…..

โดยหลักแล้วเมื่อมีธนาคารที่ดินก็จะทำให้มีกองทุนดำเนินการ ถ้าหากว่าที่ดินรกร้างว่างเปล่า ธนาคารที่ดินจะเข้าไปขอซื้อจากนายทุนเอามาจัดการในรูปโฉนดชุมชนและให้ประชาชนที่ต้องการใช้ประโยชน์ สามารถเช่าที่ดินในระยะยาวได้ ไม่ให้เป็นกรรมสิทธิ์ ให้ที่ดินยังคงเป็นสมบัติของส่วนรวม

3. (ร่าง)   พ.ร.บ.ภาษีที่ดินอัตราก้าวหน้า  พ.ศ…. 

หัวใจหลักเป็นเรื่องภาษีอัตราก้าวหน้า กฎหมายจะกำหนดคนสามารถเป็นเจ้าของที่ดินเกินกว่า 50 ไร่ได้ แต่ต้องเสียภาษีอัตราก้าวหน้า  ถ้ามีไม่เกิน 50ไร่ก็เสียอัตราธรรมดา เพื่อที่จะให้คนที่มีที่ดินมากๆมีภาระจะต้องจ่ายภาษี ถ้าไม่นำที่ดินไปใช้ประโยชน์ แต่ถ้าใช้ประโยชน์ก็จะถูกลงและมีรายได้จากส่วนอื่นมาชดเชย

4.(ร่าง)    พ.ร.บ.กองทุนยุติธรรม  พ.ศ…….         

เรื่องกองทุนยุติธรรม ขณะนี้เป็นแค่ระเบียบของกระทรวงยุติธรรมและมีเงินกองทุนจำนวนไม่มาก ในข้อเสนอนี้ให้ยกระดับระเบียบนี้ขึ้นเป็นพ.ร.บ.และมีเงินกองทุนที่ใหญ่ขึ้น มีภารกิจช่วยเหลือคนยากจนที่ไม่ได้รับความยุติธรรมกว้างขวางขึ้น รวมทั้งประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากคดีที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัย

                “เพราะฉะนั้น 4 ฉบับนี้มีความจำเป็นและอยากได้ทั้ง 4  มันเชื่อมโยงกัน แต่ถ้าแม้นได้อย่างใดอย่างหนึ่งก็ยังดี แต่มันมีความสัมพันธ์เกี่ยวเนื่องกันอย่างนี้ ภาษีที่ดินก้าวหน้า จากภาษีตรงนี้ก็ได้เงินมาจะเอาไปใช้ทำธนาคารที่ดิน จะเอาไปใช้ซื้อที่ดินที่เจ้าของปล่อยทิ้งรกร้างว่างเปล่า เอามาจัดสรรให้ประชาชนใช้ประโยชน์ แล้วที่ดินที่ธนาคารมีเงินไปซื้อก็ให้ใช้สิทธิตามแนวนโยบายด้านโฉนดชุมชน ถ้าหากว่าชาวบ้านมีปัญหาฟ้องร้องเรื่องที่ดินต่างๆก็มีกองทุนยุติธรรมช่วยดูแล

4 อันนี้มันจะเชื่อมโยงกัน ถ้าได้ได้ทั้งแพ็กเกจจะดีมาก  ผมจะบอกว่าอันนี้คือมาตรการทางนโยบายที่กลั่นมาแล้วว่ามีกฎหมาย 4 ฉบับที่คนยากจนต้องการ ส่วนอื่นๆนั้นยังมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการที่ดินซึ่งกรมที่ดิน กรมป่าไม้ และกรมต่างๆเสนอและค้างอยู่ในท่อกระบวนการนิติบัญญัติ ตรงนี้ยังมีอีก 6 ฉบับ เป็นคนละอันกับ 4 ฉบับนี้  นั่นก็หมายความว่าเรื่องที่ดินมีกำหมายอย่างน้อย 10 ฉบับแล้วที่จะกลายเป็นภารกิจที่ต้องนำเข้าสู่สภาสนช. เราอยากจะพูดว่าควรให้ความสำคัญกับ 4 ฉบับของภาคประชาชนก่อน ส่วนของราชการนั้นมองดูแล้วไม่ค่อยเกี่ยวกับประชาชนเท่าไร ส่วนใหญ่จะเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่เอื้อให้ราชการมีอำนาจมากขึ้น คือเอาราชการเป็นตัวตั้ง”หมอพลเดช อธิบายขยายภาพ

ทั้งนี้ ที่ประชุมเวทีภาคีพัฒนาประเทศไทย(Thailand Development Forum)ได้พิจารณาเห็นว่าชุดข้อเสนอ(ร่าง)พ.ร.บ.เพื่อคนจนทั้ง4ฉบับนี้ มีความเหมาะสมเพียงพอที่จะเป็นจุดตั้งต้นการปฏิรูประบบการจัดการที่ดินและทรัพยากรของประเทศเพื่อแก้ความยากจน ลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเข้มแข็งของชุมชนเกษตรกรในชนบทได้

เนื่องจากการถือครองที่ดินโดยไม่ได้ใช้ประโยชน์เป็นประเด็นปัญหาที่สำคัญในสังคมไทยโดยที่ดินที่มีการถือครองในประเทศไทยถูกปล่อยทิ้งไว้ให้รกร้างว่างเปล่าซึ่งเกิดจากการซื้อขายที่ดินเพื่อเก็งกำไรและการลงทุนในอสังหาริมทรัพย์ที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์หรือใช้ประโยชน์ไม่เต็มที่ หากนำมาใช้เพิ่มมูลค่าจากภาคเกษตรก็ช่วยเกษตรกรให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นได้ โดยเมื่อมาพิจารณาการถือครองที่ดินในประเทศไทยตามข้อมูลการออกเอกสารสิทธิที่ดินทั่วประเทศปีพ.ศ.2555 พบว่ามีการออกเอกสารสิทธิจำนวน33,082,303 แปลง แบ่งเป็นโฉนดที่ดินจำนวน 28,478,046 แปลง  น.ส.3ก.จำนวน3,391,523  น.ส.3จำนวน1,076,223 แปลง  และใบจองจำนวน139,511 แปลง

และจากสัดส่วนการถือครองที่ดินในประเทศไทยจำแนกตามขนาดการถือครองปีพ.ศ.2555จะเห็นได้ว่า ผู้ถือครองที่ดินน้อยกว่า1ไร่มีสัดส่วนจำนวนมากถึง 50.17%  และผู้ถือครองที่ดินระหว่าง 1-5 ไร่มีสัดส่วน  21.9%  นั่นคือผู้ถือครองที่ดิน 27.07%  เป็นผู้ที่มีที่ดินไม่เกิน 5ไร่เท่านั้น ในขณะที่ผู้ถือครองที่ดินตั้งแต่50ไร่ขึ้นไปมีสัดส่วนเพียง 1.33%  

โดยสรุปสัดส่วนการถือครองที่ดินของนิติบุคคลและบุคคลธรรมดา             กลุ่มที่มีที่ดินมากที่สุด 20%แรกถือครองที่ดินต่างจากกลุ่มที่มีที่ดินน้อยสุดถึง 600 กว่าเท่า โดยผู้ที่ถือครองที่ดินสูงสุดมีที่ดินในครอบครองถึง 630,000ไร่  หากจำแนกผู้ถือครองที่ดินโดยนำสัดส่วนการถือครองที่ดินของบุคคลธรรมดาและนิติบุคคลมาหาค่าเฉลี่ย ยังพบตัวเลขกลุ่มผู้ที่ถือครองมากสุด10%ถือครองที่ดินถึง80%ของที่ดินมีโฉนดทั้งหมด    ส่วนประชาชนกลุ่มที่เหลืออีก90%กลับถือครองที่ดินเพียง20%              ของที่ดินมีโฉนดทั้งหมด ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงปัญหาการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินเป็นอย่างมาก

“ เรื่องปฏิรูปการจัดการที่ดิน สรุปแล้วผมคิดว่าข้อเสนอของสมัชาชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งหลังสุดน่าจะครอบคลุมแล้ว เพราะได้ผ่านการวิเคราะห์ในสารัตถะเรื่องการจัดการทรัพยากรที่ดิน ได้ยกร่างเป็นรูปแบบพ.ร.บ.ไว้เรียบร้อยหมดแล้ว นี่หมายความว่าถ้าเอาเข้าสภาปฏิรูป (สปช.)ให้พิจารณาประทับรับรองแล้ว ส่งให้สภานิติบัญญัติ (สนช.) เพื่อไปออกเป็นกฎหมาย ก็สามารถไปว่ากันต่อในทางปฏิบัติได้เลย”หมอพลเดช ย้ำเส้นทางที่ใกล้จะเป็นจริง

ถึงวันนี้ ข้อเสนอเพื่อการปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อให้เกิดความเป็นธรรม จากหน่วยงานต่างๆข้อเสนอส่วนใหญ่โดยสรุปเป็นไปในทิศทางเดียวกันคือเป็นข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการจัดระบบการบริหารจัดการที่ดินใหม่ซึ่งเป็นการเสนอให้รวมศูนย์การบริหารจัดการที่ดินให้มีหน่วยงานหลักเพียงหน่วยงานเดียวและปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับที่ดินไม่ให้มีความซ้ำซ้อน

รวมทั้งพัฒนาระบบข้อมูลที่ดินให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้นและข้อเสนอให้มีกฎหมายด้านกระบวนการยุติธรรมเกี่ยวกับที่ดินเพื่อช่วยเหลือเยียวยาและดูแลประชาชนในการเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม. ให้ลดจำนวนคดีและความรุนแรงลง ใช้กระบวนการพิสูจน์สิทธิ์ในที่ดินเพื่อลดความขัดแย้งและส่งเสริมให้ชุมชนร่วมกับอปท.พิสูจน์สิทธิ์รับรองการเข้าอยู่อาศัยและทำกินอย่างถูกกฎหมาย.  ในด้านการถือครองที่ดินเพื่อกระจายการถือครองที่ดินไปสู่ประชาชนระดับล่างโดยมีมาตรการการจำกัดการถือครองที่ดิน มาตรการทางภาษี มาตรการแทรกแซงราคากลไกตลาดเพื่อป้องกันการการผูกขาดที่ดิน. มาตรการปฏิรูปการใช้ที่ดินโดยกำหนดพื้นที่การใช้ที่ดินอย่างเหมาะสมและให้การคุ้มครองพื้นที่เกษตรและเกษตรกรรายย่อยให้มีความมั่นคงและเหมาะสม.  ปฏิรูประบบกรรมสิทธิ์โดยกำหนดมาตรการทางกฎหมายเพื่อรองรับระบบการจัดการที่ดินและทรัพยากรโดยชุมชนควบคู่ไปกับระบบกรรมสิทธิ์ถือครองโดยปัจเจกและโดยรัฐ.     ให้มีสถาบันบริหารจัดการที่ดินเพื่อจัดระบบข้อมูลที่ดินให้เป็นสาธารณะเข้าถึงง่ายและมีหน่วยงานบริหารจัดการที่ดินทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่น      และปฏิรูปการบริหารจัดการที่ดินให้เป็นเอกภาพและมีประสิทธิภาพสูงสุดนั่นเอง.